Por Aníbal Peluffo y Soledad Giudice (*)
El programa de inclusión financiera en Uruguay, impulsado por la ley 19.210, se configuró como un elemento central de la agenda de inclusión social. Se instaló durante el segundo gobierno del Frente Amplio y, con la impronta de una política de Estado, tuvo varios ajustes año a año, pero sin modificar su orientación y sus objetivos finales.
Es con el gobierno actual, de una coalición conservadora liderada por el herrerismo, que esa política pensada como de largo aliento, tuvo un viraje, a raíz de los cambios que la Ley de Urgente Consideración (LUC) hizo sobre algunos de sus pilares principales. Este cambio de rumbo, que responde a los intereses de algunos sectores empresariales, fue claramente en detrimento de los trabajadores y los sectores históricamente excluidos del sistema financiero; y fue beneficioso para aquellos que prefieren menos control sobre sus actividades.
En los fundamentos de la política, había especial énfasis en que el proceso de inclusión financiera, entendido como el acceso a servicios financieros adecuados a las necesidades de los usuarios y en condiciones que permitan su efectiva utilización, fuese un instrumento que permita atacar las desigualdades existentes, combatir la pobreza y mejorar los niveles de vida y producción de la sociedad; al tiempo que, con una mayor formalización y modernización de la economía, se podrían alcanzar otros objetivos y potenciar las acciones del sector público (un mejor sistema impositivo permite mejores políticas públicas).
Entre las disposiciones principales, con el objetivo de generar una mayor democratización en el uso del sistema financiero, se aseguró el acceso de miles de personas a un conjunto de servicios básicos. Por otro lado, se restringió el uso de efectivo para montos elevados y para las compras del Estado, buscando una mayor transparencia en el sistema e instrumentos adicionales para los controles de lavado de activos.
Estas herramientas, y otras que componían la ley y posteriores disposiciones, constituían los pilares básicos para desarrollar un programa nacional de inclusión financiera para toda la sociedad.
De la inclusión a la des-inclusión
La “Libertad Financiera”, en la nueva perspectiva que busca imponer la LUC, justamente viene a desarmar esos principales pilares de la política de inclusión, sin presentar una alternativa. Como se dio en tantos otros aspectos “urgentes” contenidos en la LUC, la libertad de algunos primó sobre la libertad y los derechos de otros, y los que antes fueron excluidos vuelven a ese lugar de desventaja. Se restaura con la LUC la libertad de dejar fuera de los procesos de desarrollo a los agentes con menores posibilidades económicas.
Es importante precisar que, en los procesos de desarrollo de los países, la inclusión financiera y la digitalización de la economía, se están dando como tendencias naturales del sistema dominante. Sin embargo, hay distintas estrategias para abordar el fenómeno según cada país, en algunos casos se deja que el mercado determine las reglas de juego sin injerencia del Estado, lo que genera normalmente que se reproduzcan las inequidades propias de cada estructura económica, reforzando la desigualdad existente.
La Ley de Inclusión Financiera (LIF) impulsó el acceso de numerosas personas al sistema financiero formal, lo cual habilitó que pudieran disponer de un medio de pago electrónico, instrumentos de ahorro y mejores condiciones de acceso al crédito, promoviendo un acceso más equitativo. Además, la obligatoriedad del pago de salarios a través de medios electrónicos incentivó a una mayor formalización del mercado laboral y de la economía, y como consecuencia, potenció la universalización de los derechos de los trabajadores, respecto a su jubilación, salud, y protección social en general.
Sin embargo, en las nuevas disposiciones hay una determinación clara de flexibilizar las restricciones del uso de efectivo, alegando la “libertad financiera”, que transparenta la ideología liberal del gobierno actual, creyendo fervientemente en que el mercado es un justo administrador, aunque haya evidencia de sobra para comprobar que, sin la injerencia del Estado, los excluidos siempre son los mismos.
¿Libertad para quién?
La LUC determina que la forma de pago de los salarios surge de un acuerdo entre el trabajador y el empleador al inicio de la relación laboral, anulando la obligatoriedad del pago por medios electrónicos. Se mantienen las características anteriores de gratuidad de las cuentas sueldos y elección de la institución por parte del trabajador en caso de que se negocie un medio electrónico. También se habilita al pago en efectivo de las compras estatales y de honorarios profesionales.
En primer lugar, es claro que el acuerdo entre trabajador y empleador es una ficción, se trata de una relación de fuerzas muy asimétrica y más aún en el inicio de la relación laboral. En los hechos pasa nuevamente a decidir el empleador cómo le quiere pagar al trabajador. En segundo lugar, estas medidas ponen en riesgo justamente a los trabajadores más desprotegidos, que con poca o nula capacidad de negociación, son los que saldrán más perjudicados.
El pago de salarios obligatoriamente a través de medios electrónicos hacía más complejo evadir los aportes y significaba un riesgo muy grande para el empleador el no registro de sus trabajadores. Además, un mercado laboral con mayores niveles de formalización tiene, al mismo tiempo, una capacidad mayor de hacer frente a crisis económicas como la actual, generando mecanismos de protección social de cobertura más amplia.
Por ello, este aspecto de la LUC también va en contra del proceso de formalización de la economía y más aún en el punto del pago de honorarios profesionales, un sector difícil de fiscalizar y en el que se retrocede en cuanto a su transparencia con este cambio en la norma. La capacidad del gobierno de cobrar los tributos es fundamental para el proceso de desarrollo, donde el Estado juega un papel fundamental.
Por último, en el caso de los pagos a proveedores del Estado en efectivo, se va totalmente en contra de la modernización del sector público, se fomenta la discrecionalidad y opacidad de los pagos y, a su vez, es una medida que carece de sentido teniendo en cuenta los montos que normalmente se manejan en estas operaciones.
Transparencia flexible
Otro aspecto que habilita la LUC son los pagos con montos elevados en efectivo, lo que implica a su vez la posibilidad de que se produzca una mayor afluencia de negocios con dinero ilícito y que se incremente el lavado de activos, cuando Uruguay normativamente venía recorriendo el camino contrario desde hace varios años.
En este aspecto, se relajaron los controles en todos los sentidos: al tiempo que se permite utilizar montos más elevados de efectivo, se flexibilizan los controles autorizando utilizar las normas simplificadas de la debida diligencia en distintas operaciones. Generalmente se podría entender que si se relaja el control por un lado (permitiendo montos mayores de efectivo), se intensifique por el otro (poniendo mayores controles de lavado de activos), pero en este caso se dan facilidades en ambos aspectos.
Sobre esta flexibilización, ya se pueden ver algunos efectos que eran previsibles. Datos del Banco Central de 2020 (1) muestran que los Reportes de Operaciones Sospechosas realizados por agentes no financieros (inmobiliarias, casinos, escribanos, abogador, rematadores, etc.) se redujeron a menos de la mitad respecto a 2019 (54% de caída). Desde 2015 no se observaba una cifra tan baja en estos reportes.
Inclusión Financiera más allá de la Ley
La LIF impulsada por los gobiernos anteriores era perfectible y tuvo algunos problemas de implementación, principalmente en lo referente a la infraestructura en el interior del país. Fue una herramienta, como muchas otras, a las que se le podía buscar alternativas. Pero desarmarla sin ningún proyecto alternativo que comprenda una verdadera inclusión de todas las personas frente a un proceso de digitalización de la economía que parece ser inevitable, solamente parece funcionar ampliando las desigualdades y generando un proceso de desarrollo con excluidos.
Por otra parte, la LIF tiene resultados probados en el acceso al sistema financiero, pero aun había un largo camino que recorrer para una verdadera inclusión y para potenciar una mayor salud financiera en nuestra sociedad, disminuir las brechas de acceso y calidad en los servicios, especialmente de las mujeres y la población con menores niveles de educación. Colectivos ambos históricamente excluidos en los principales aspectos relacionados a los procesos de desarrollo.
(1) Memoria 2020 de la Superintendencia de Servicios Financieros.
(*) Economistas, parte del equipo de la Comisión Técnica Asesora de AEBU. Las opiniones son a título personal.
