Por Rodrigo Gorga (*)
La presentación de la “Propuesta de creación de una sobretasa del Impuesto al Patrimonio de las personas físicas (IPPF) para financiar políticas para la reducción de la pobreza infantil y adolescente” el pasado en el Paraninfo fue un hecho político importante que cierra el año de transición, un año que, en términos de sus méritos económicos, juzga al gobierno no tanto por sus resultados como por los debates y pilares que logra construir. Un elemento decisivo es que, en una discusión muchas veces dominada por intuiciones, la propuesta del PIT-CNT se apoya en un sustento técnico sólidamente elaborado, con sello de la Universidad de la República.
En general, las intuiciones económicas no se construyen por azar: detrás de ellas opera una arquitectura de poder que ordena lo pensable y lo decible sobre cómo se distribuye el poder en una sociedad. Desmontar ese fino andamiaje exige acciones que, al mismo tiempo que proponen nuevas formas de sentido, sepan anticipar y responder a las críticas y objeciones que inevitablemente aparecen, siempre bien dispuestas a defender el statu quo.
Ese andamiaje de intuiciones también tiene su historia. Durante décadas, los impuestos a la riqueza estuvieron —como recuerda el propio informe— “en el banquillo de los acusados por parte de las corrientes de pensamiento dominante en economía”, que desaconsejaban su uso casi por reflejo. Sin embargo, en los últimos años, “varios trabajos recientes, basados en supuestos más realistas, cuestionan estos resultados” y muestran que la tributación a la riqueza puede incluso operar como un “doble dividendo”, aportando eficiencia y equidad al mismo tiempo, un concepto sobre el que volveremos más adelante. La literatura académica ha cambiado, al compás de una discusión que ya es global, como se reseñó en este mismo semanario semanas atrás. Y, a veces, en Uruguay, las modas no llegan tan tarde.
Ante el panorama de desigualdad y vulneración que atraviesan amplios sectores de la población —en particular las infancias—, la comisión propone la creación de una sobretasa acoplada al Impuesto al Patrimonio de las Personas Físicas (IPPF), con destino específico a políticas de reducción de la pobreza en hogares con niños, niñas y adolescentes. La definición de un fondo exclusivo para esos recursos también desmonta una de las críticas más habituales a los impuestos a la riqueza, vinculada al supuesto uso ineficiente por parte del Estado: aquí no solo se establece un propósito claro y controlable, sino que, además, la evidencia es elocuente en mostrar que tampoco el mercado ha asignado mejor los recursos, a juzgar por la cantidad de niños que permanecen en situación de pobreza.
La sobretasa recaería únicamente sobre el patrimonio neto de personas físicas —residentes y no residentes fiscales— cuyo patrimonio exceda el millón de dólares. Ese umbral coincide aproximadamente con el límite de ingreso al 1% más rico del país. El impuesto se aplica solo sobre el excedente: por debajo de ese monto no cambia nada respecto del esquema vigente. El patrimonio se define como la diferencia entre activos y pasivos, e incluye, en el caso de los residentes fiscales uruguayos, no solo los activos situados en el país sino también todos los activos que posean en el exterior.
El argumento de que un impuesto de estas características podría provocar una “fuga de capitales” en la forma de emigración de residentes fiscales es uno de los más repetidos en cada debate tributario, y el informe lo reconoce como tal. Se esgrimió en 2007 y vuelve a aparecer ahora. Sin embargo, la evidencia empírica disponible —incluida la que cita la propia comisión— muestra que los efectos reales son moderados y de una sola vez, incluso en países donde los contribuyentes de alto patrimonio tienen mucha mayor movilidad. Además, una proporción significativa de quienes sí cambian residencia continúa tributando parte de sus impuestos, mientras que quienes permanecen incrementan sustancialmente su contribución. El eventual movimiento de un puñado de individuos con patrimonios muy elevados, no parece ser un argumento a la altura, especialmente cuando sus empresas continúan operando en el país y el impacto fiscal agregado de su salida resulta acotado.
Renunciar a un impuesto viable y con potencial redistributivo por esa preocupación —como sugiere el propio informe— sería difícil de justificar en términos de racionalidad económica y de equidad.
La propuesta tiene un resguardo central: no grava activos productivos. Quedan excluidos todos los bienes y participaciones vinculados a actividades gravadas por IRAE o IMEBA, así como los inmuebles rurales arrendados que ya tributan la sobretasa agropecuaria. Con este criterio, se evita gravar activos que están efectivamente en funcionamiento dentro de la economía y se concentra el impuesto únicamente en aquellos patrimonios que no participan de actividades productivas, es decir, en formas de riqueza que permanecen pasivas.
Este criterio de excluir los activos que están efectivamente operando en la economía no es menor.
Aclara, desde el diseño mismo del impuesto, una de las críticas más extendidas en la literatura económica dominante: la idea de que gravar la riqueza desincentiva el ahorro y la inversión. Ese argumento clásico —propio de los modelos neoclásicos donde menos retorno del capital implica menos acumulación y, por tanto, menos crecimiento— fue durante años la razón por la que buena parte de la literatura desaconsejaba los impuestos al patrimonio. Pero justamente porque la sobretasa deja fuera al capital en funcionamiento, el instrumento no recae sobre la inversión productiva sino sobre riqueza pasiva, desarmando de entrada esa objeción tradicional.
La discusión reciente va incluso un paso más allá. Como señalábamos más arriba, una parte importante de la literatura contemporánea no solo cuestiona que los impuestos al patrimonio afecten negativamente la inversión, sino que muestra que pueden generar un “doble dividendo”. Esto implica que bien diseñados —como en esta propuesta, que excluye el capital en actividad y grava únicamente riqueza pasiva— pueden mejorar simultáneamente la equidad y la eficiencia. Estudios como los de Saez y Stantcheva, y más recientemente el trabajo de Guvenen y coautores, muestran que gravar más intensamente los patrimonios que rinden poco o permanecen improductivos incentiva el movimiento de recursos hacia usos de mayor productividad. Es decir: lejos de frenar la inversión, puede favorecer una asignación más eficiente del capital. En otras palabras, cuando el impuesto distingue con claridad entre patrimonio activo y pasivo, la teoría clásica del “menos capital = menos crecimiento” deja de describir lo que realmente ocurre.
Una innovación clave es que todo se valúa a precio de mercado, evitando los subregistros estructurales del sistema actual, con deducciones específicas para la vivienda principal. Los pasivos también están regulados: solo se aceptan deudas contraídas con instituciones financieras locales, lo que evita operaciones de sobreendeudamiento artificial en el exterior. Este esfuerzo por ordenar la base imponible se complementa con otra pieza institucional decisiva: la creación de una unidad especializada dentro de la DGI para supervisar, acompañar y fiscalizar a los contribuyentes alcanzados. Ese componente administrativo es tan importante como el diseño técnico del impuesto, porque una valoración adecuada de los patrimonios solo puede sostenerse con una capacidad efectiva de control que promueva el cumplimiento voluntario, tal como sugiere la evidencia internacional.
Con este cuidado en la valoración de los activos y la creación de una unidad especializada en la DGI, la propuesta apunta a garantizar un principio básico de la teoría tributaria: la equidad horizontal, es decir, que quienes están en situaciones patrimoniales similares tributen de manera equivalente. Esa capacidad administrativa no es un adorno burocrático, sino la condición de posibilidad para que el impuesto funcione y genere un círculo virtuoso de cumplimiento. La literatura internacional es consistente en mostrar que, cuando los impuestos al patrimonio cuentan con instituciones capaces de fiscalizar las declaraciones más complejas, las desigualdades en la carga efectiva se reducen y se limita el margen para que los contribuyentes de mayor riqueza utilicen mecanismos de evasión o elusión. En un continente donde la habilidad para evitar pagar impuestos de los más ricos ha sido señalada repetidamente como una fuente estructural de desigualdad, fortalecer las capacidades públicas no es un gesto accesorio: es enfrentar ese poder con herramientas a su altura.
La propuesta presenta tres esquemas posibles de sobretasa, a modo ilustrativo, que combinan distintos tramos patrimoniales con tasas crecientes. Por debajo del millón de dólares —el mínimo no imponible— no se paga nada. A partir de allí, los ejemplos muestran tasas marginales que van desde el 0,1% hasta el 1,5%, aplicadas por tramos de patrimonio. De esta manera, a mayor riqueza, mayor es también la tasa efectiva sobre el total del patrimonio: según las simulaciones incluidas en el informe, esa tasa efectiva tiende hacia un máximo del 1,5% para patrimonios de varias decenas de millones de dólares, sin llegar nunca a superarlo.
El patrimonio se distribuye de forma mucho más desigual que el ingreso. No se declara como el salario, ni tiene la misma capacidad de movimiento que el capital con fines productivos. El patrimonio acumula, crece, se protege y se transmite por herencia. Recuperar un instrumento que permita medirlo y gravarlo es una decisión sensata, lejos de las caricaturas que presentan estas discusiones como desviaciones antieconómicas. En Uruguay, donde el 1% concentra casi el 40% de la riqueza, es además ineludible.
(*) Economista.
