Exenciones al capital y estrategia nacional de desarrollo

Por Bruno Giometti (*) y Rodrigo Alonso (**)

A partir del diálogo sobre desarrollo que coordina la OPP con apoyo de ANDE —y que recoge un planteo recurrente del PIT-CNT sobre la necesidad de discutir una Estrategia Nacional de Desarrollo— vuelve a cobrar relevancia el debate sobre el papel del sistema tributario. En particular, si el régimen de promoción de inversiones basado en exoneraciones funciona como un instrumento para orientar la inversión productiva y fortalecer las capacidades nacionales, o si en los hechos opera principalmente como un mecanismo de reducción de la carga impositiva al capital.

El tema no es menor. En Uruguay el gasto tributario supera los USD 5.000 millones anuales (6,7% del PBI), casi el doble del promedio latinoamericano (3–4%). El IVA explica cerca del 44% del total, el IRAE el 22% y el Impuesto al Patrimonio el 21%. Uno de los principales instrumentos de este esquema es la Ley de Inversiones, cuya aplicación se gestiona a través de la COMAP.

El siguiente gráfico muestra la inversión total exonerada a través del régimen COMAP entre 2008 y 2024, expresada en millones de dólares. El período exhibe una dinámica irregular, con volúmenes anuales de inversión promovida que van desde mínimos de USD 460 millones a máximos de USD 2.866 millones (***). En dieciséis años, el régimen acumuló inversiones promovidas por más de USD 23.000 millones. 

Fuente: elaboración propia en base a datos de la COMAP

Datos de la COMAP procesados por el economista y asesor parlamentario Manuel Rodríguez indican que las empresas con inversiones promovidas superiores a USD 50 millones concentran el 41% del total. Dentro de este grupo, el sector energético lidera con más de USD 4.000 millones, seguido por la agroindustria (USD 1.116 millones) y la logística (USD 978 millones). La industria manufacturera no agroindustrial ni forestal aparece recién en quinto lugar, con unos USD 727 millones acumulados. 

Fuente: datos procesados por Manuel Rodríguez en base a información pública de COMAP

Resulta razonable promover mediante exoneraciones impositivas actividades expuestas a la competencia internacional —como emprendimientos industriales— o inversiones que mejoran la competitividad sistémica en infraestructura, logística o energía. Incluso puede justificarse como compensación parcial frente a factores que encarecen la producción nacional, como la sobrevaluación cambiaria. Lo que resulta menos claro es el sentido de otorgar estos beneficios a actividades comerciales o de servicios orientadas al mercado interno.

Los datos de la COMAP entre 2008 y 2024 muestran varios casos de este tipo. En supermercados, Devoto y Disco recibieron beneficios por inversiones de USD 84 millones cada uno, Macromercado USD 46 millones y Ta-Ta USD 42 millones. En comercio importador: Chic Parisien USD 65 millones, Renner USD 19 millones, Grandes Tiendas Montevideo USD 15 millones y H&M USD 10 millones.

Los centros comerciales también acumulan montos relevantes: Punta Carretas Shopping USD 90 millones, Montevideo Shopping y Atlántico Shopping USD 55 millones cada uno, Nuevocentro USD 20 millones y Costa Urbana USD 18 millones. Farmashop registra inversiones promovidas por USD 73 millones.

El sector financiero también accedió a beneficios significativos —Abitab USD 22 millones, Santander USD 20 millones, HSBC USD 18 millones— junto con otros casos discutibles desde el punto de vista del desarrollo productivo, como Tenfield (USD 19 millones), El País (más de USD 18 millones), Quinielas de Montevideo (más de USD 14 millones) o la empresa de medicina privada Summum (más de USD 20 millones).

La amplitud y horizontalidad del régimen hace que buena parte del gasto tributario —y en particular el COMAP— funcione más como un mecanismo de reducción de la tasa efectiva de impuestos que como un instrumento de orientación de la inversión. El caso del IRAE lo ilustra: aunque la tasa nominal es 25%, la tasa global efectiva acaba siendo cercana al 16%.

El régimen también genera efectos sobre la estructura competitiva. Promover la expansión de grandes cadenas —como Farmashop o los supermercados— favorece procesos de concentración del comercio minorista, ya que los pequeños comercios no acceden de forma realista a los mismos beneficios. En otros casos se promueven empresas multinacionales que compiten directamente con empresas públicas excluidas del régimen: Telefónica (Movistar) acumula inversiones beneficiadas por USD 484 millones y Claro por USD 128 millones, pese a competir con Antel.

En los hechos, el régimen termina funcionando más como un mecanismo de reducción generalizada de la carga fiscal sobre el capital que como un instrumento activo de transformación productiva. Su diseño sigue siendo demasiado horizontal y distingue poco entre inversiones que fortalecen la inserción internacional del país y aquellas que simplemente expanden sectores no transables orientados al mercado interno.

El debate sobre la Estrategia Nacional de Desarrollo puede ser una oportunidad para revisar este enfoque: reducir beneficios en comercio y servicios orientados al mercado interno, reforzarlos en sectores con potencial exportador y exigir evaluaciones más rigurosas del impacto de cada “sacrificio fiscal”. Porque no da lo mismo cualquier inversión: la que importa para el desarrollo es la que abre mercados externos, diversifica exportaciones, genera empleo de calidad y construye nuevas capacidades productivas.

(*) Economista. Diputado por el Espacio 1001-FA

(**) Economista. Diputado (s) por el Espacio 1001-FA (***) Los valores no corresponden a lo efectivamente exonerado, sino al volumen de la inversión que se toma en cuenta para exonerar luego los impuestos correspondientes.