Ida Oreggioni (*)
La política pública de tierras, consagrada en la Ley Nº 11.029 que creó el Instituto Nacional de Colonización (INC) en el año 1948, es una política a largo plazo, que se ha venido manteniendo en gobiernos de diferentes signos políticos. Sin embargo, la resistencia y los frenos e impulsos a esta herramienta han estado presentes en toda su historia, vinculados a un posicionamiento ideológico que ve a la tierra como un recurso económico más que debe regirse por las leyes del mercado y la libre competencia, y donde hoy prima el avance del agronegocio y las transnacionales.
En nuestro país se consolidó tempranamente una estructura agraria basada en la propiedad privada de la tierra, trabajo asalariado y concentración de la propiedad. Durante el siglo XX y lo que va del XXI el contexto nacional e internacional han profundizado las características señaladas. El Frente Amplio (FA) promueve un modelo con mano de obra familiar, formas asociativas de tenencia de la tierra y tecnologías amigables con el medio ambiente.
El INC es una herramienta clave para un modelo de desarrollo rural alternativo. El artículo 1º de la ley que lo crea establece como cometido: «promover una racional subdivisión de la tierra y su adecuada explotación, procurando el aumento y mejora de la producción agropecuaria y la radicación y bienestar del trabajador rural». Se cuestiona entonces la irracional subdivisión de la tierra, y, por ende, su uso y concentración, lo cual claramente no es del agrado de los grandes propietarios. La ley habilita además medidas de apoyos productivos, pautas productivas, e incluso pautas ambientales. También prevé en su artículo 60 priorizar a sindicatos y cooperativas, algo que hoy es cuestionado en referencia a la gestión frenteamplista del INC. Esta ley buscó incidir en la estructura agraria nacional y fue un modelo para muchos países.
El acceso a la tierra de los trabajadores rurales y los productores familiares de menores recursos del campo se viabiliza a través del arrendamiento como colonos, con un valor de renta muy inferior al de mercado, o como propietarios colonos. Más de 5.700 familias están incluidas en el INC, en un total de 3.702 unidades de producción. Ocupan 501.166 hectáreas (sólo el 4% de la superficie agropecuaria nacional) y alcanzan un promedio general de 135 hectáreas por unidad. Esto implica 7.000 puestos de trabajo directos. Las principales actividades productivas desarrolladas son la ganadería, la lechería y la agrícola-ganadera, con niveles de productividad y desempeño económico similares a los del resto de los productores.
Revitalización del INC en los gobiernos del Frente Amplio
La prioridad que se le ha dado a esta herramienta en los diferentes gobiernos es clara al observar distintos indicadores. La compra de tierras es más que contundente, y marca un hito casi refundacional del INC durante los gobiernos del FA: se invirtieron entre US$ 24.000.000 y US$ 30.000.000 por año, que se traducían en 10.000 o 12.000 hectáreas anuales adjudicadas a productores familiares y a asalariados rurales que viven en el medio rural. Más de 133.000 hectáreas se incorporaron en quince años, mientras que entre 1973 y 2004 hubo una pérdida patrimonial de casi 20.000 hectáreas.
El FA priorizó la propiedad social de la tierra, promoviendo el acceso a través del arrendamiento y los emprendimientos colectivos, que ya estaban previstos en la ley 11.029, y se multiplicaron por más de 8 en los 15 años de gobiernos frenteamplistas. En el 2019 eran 226 en más de 100.000 hectáreas e involucraban 2.324 productores familiares y sus familias. Esta modalidad de acceso a la tierra permite optimizar los procesos productivos y genera redes y lazos comunitarios que trascienden el objetivo de producción. Miles de trabajadores asalariados pudieron producir, estudiar y brindar educación universitaria a sus hijos a partir de esta opción. También se desarrollaron acciones para el acceso de las mujeres a la titularidad de la tenencia de la tierra, incluyendo la figura de la cotitularidad conyugal.
Se dotó de recursos presupuestales al INC que permitieron la compra de tierra afectando a su financiamiento la recaudación del Impuesto adicional a las Transmisiones Patrimoniales de Inmuebles Rurales y del Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales, aproximadamente 30 millones de dólares. La normativa también establece que las tierras a la venta deben ser ofrecidas primero al INC, lo cual transparenta el precio de la tierra en el mercado. Y la gestión del INC ha sido superavitaria desde el 2006, mientras que en el período de gobierno de Jorge Batlle estuvo a punto de ser cerrado.
En los gobiernos frenteamplistas se implementaron políticas diferenciales para fortalecer la producción familiar, se reguló el mercado de trabajo rural, y se revitalizó el INC. Sin embargo, la oposición de los grandes gremiales del sector dificultó el logro de avances más sustantivos. Esos mismos sectores cuentan hoy con la simpatía del gobierno, y hacia ellos se orientan ahora las políticas diferenciales, hacia los más poderosos del campo. Incluso varios de sus principales referentes ocupan cargos en el gobierno.
Desmantelamiento del INC en el gobierno de coalición
El intento de desnaturalización de los cometidos del INC por parte de referentes del gobierno ya había quedado claro en el episodio de los “colonos vip”, cuando un decreto del presidente Tabaré Vázquez expuso la situación de cien colonos que no cumplían con la normativa para la explotación de sus campos, entre ellos los intendentes Antía, Caram y Echeverría, además del senador Álvaro Delgado. Luego llegó el gobierno de coalición, y llegaron la Ley de Urgente Consideración (LUC), la ley presupuestal, y la reciente Rendición de Cuentas del 2020.
En la LUC los artículos 357 y 358, que se propone anular a través del referéndum, fueron el primer golpe a las políticas de Colonización. Por un lado, se quitaron del régimen del INC aproximadamente 55.000 hectáreas, muchas de las cuales se ubican en los suelos más productivos del país, quedando disponibles para el avance del capital a través del mercado de tierras y expuestas a su eventual futura concentración. Por otra parte, se desvirtuó la política permitiendo que los colonos puedan vivir fuera del predio que colonizan. Posteriormente, en el Presupuesto Nacional, la caída de la partida asignada en un 90% dejó al Instituto sin recursos para la compra de tierras.
Finalmente, en el proyecto de ley de Rendición de Cuentas que acaba de aprobarse en el Senado se intentaba dejar al Instituto sólo con 2 millones de dólares anuales para la compra de tierras. El Fideicomiso Integración Social y Urbana que se crea en el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) para el acceso a una vivienda digna de personas en situación de contexto crítico, en particular, toma recursos del Instituto Nacional de Colonización. Con un objetivo completamente compartible, se daba un golpe mortal a la política de tierras, mientras que el recorte de recursos del MVOT en el 2020 superó esa cifra y podría haberse destinado a ese objetivo.
Ya casi al final del proceso legislativo de la Rendición de Cuentas la coalición de gobierno acuerda una nueva redacción y se presenta una propuesta que asigna “hasta” 15 millones de dólares anuales al INC, que incluso podrían ser cero. En el mejor de los casos se recibirían la mitad de los recursos que el organismo ha destinado a la compra de tierras en los últimos años. Adicionalmente se define que el INC destine 25 millones de dólares, que ya eran del Instituto, a subsidiar intereses de préstamos que los colonos obtengan en el sistema financiero, desconociendo las dificultades de acceso al sistema por parte de los colonos y limitando las posibilidades de apoyos y créditos que otorgaba el propio INC para mejoras de las instalaciones y del entorno. Mientras tanto, hay más de 1.200 familias a la espera de beneficiarse a través del INC, mayoritariamente jóvenes.
La discusión de fondo no es presupuestal, sino ideológica. El debate sobre el acceso a la tierra y la cuestión agraria sigue vigente y resurge con vigor al amparo de la coalición de gobierno liderada por el Herrerismo. En el marco de un proceso de concentración de la tierra y exclusión de la producción familiar y los habitantes del medio rural, se intentan revertir y cuestionar las políticas contra hegemónicas impulsadas por el gobierno frenteamplista que utilizó al INC como una de sus herramientas.
(*) Economista, integrante del equipo de “Valor!!”, asesora del senador Oscar Andrade.
