Por Daniel Parrilla *
Algunas consideraciones acerca del impacto de la Ley de Urgente Consideración (Ley 19889) sobre las condiciones de trabajo y calidad de las políticas públicas. (1)
Presentación:
La Ley de Urgente Consideración (LUC) es un verdadero mastodonte jurídico de 476 artículos que conforman un instrumento antidemocrático y antipopular regulatorio de las más diversas temáticas tanto colectivas como individuales.
Se trata de una ley profundamente antidemocrática e inconstitucional ya que se utilizó una figura prevista en la Constitución de la República, como lo es la urgente consideración, para regular diversas temáticas que no solo no reúnen esa condición, sino que además en rigor hubieran sido objeto de diversas leyes, cuando el mandato constitucional prohíbe el tratamiento simultáneo de más de una norma con la declaración de urgencia. Estamos ante uno de los instrumentos claves del programa económico, político, jurídico e institucional de la coalición de derechas actualmente en el gobierno. Es un proyecto de ley estructural que busca profundizar las políticas antipopulares en diversas áreas, tales como seguridad, educación, privatización de áreas estratégicas, reformas en el Estado, ajuste fiscal, colonización, reformas jubilatorias, limitación de derechos, entre ellos la huelga y el derecho a la protesta social, etc.
Por su contenido y su forma de aprobación, esta ley-programa constituyó un verdadero atropello a la democracia y al pueblo. Coherente con el desprecio hacia la democracia política propio de muchos de sus impulsores, la norma ingreso al parlamento en medio de la “emergencia sanitaria”, y se aprobó en el exiguo plazo constitucional previsto para estas normas, cumpliendo con la obscena intención de amordazar la libertad de expresión y el derecho a la protesta, buscando de esa forma impedir su imprescindible rechazo popular.
En estos días, se han presentado en el seno del movimiento popular dos propuestas de referéndum para enfrentar a la ley, una que propone la derogación parcial de la misma impulsada por diversas organizaciones de la Intersocial incluido el PIT-CNT, y otra buscando su derogación total, promovida por diversos colectivos, ciudadanos y militantes.
Con el ánimo de contribuir con todos los compañeros, quienes con independencia de su opción atesoran el compromiso colectivo y la necesidad de transitar el camino de la lucha, nos proponemos aportar al análisis de algunas de las temáticas referidas a la cuestión pública, contenidas en esta nefasta normativa.
Abordaremos en un primer capítulo aspectos relacionados con la Administración Central y la cuestión pública en general, para concluir con un análisis más detenido sobre el capítulo educación.
El Estado en la mira:
Las normas referidas directa o indirectamente a la Administración Central o las empresas públicas son muchas, de entre ellas -por una cuestión de tiempo y espacio- hemos de referirnos a la REGLA FISCAL, contenida en la Sección IV, Capítulo I “Economía y Empresas Públicas” de la ley. En términos coloquiales la regla o meta fiscal constituye un tope al gasto público en políticas sociales. En el referido capítulo se utilizan frases tales como “metas indicativas de resultado fiscal estructural” y se crean organismos tales como un “comité de expertos” encargado de crear una “institucionalidad fiscal” que consiste en una labor técnica entorno a los denominados “cálculos del balance estructural”.
Mediante ese abrumador lenguaje economicista lo que se hace en definitiva es incorporar rígidamente la lógica del mercado en la gestión de lo público, atando en forma indisoluble el gasto al crecimiento de la economía. Es decir que las políticas sociales y el bienestar de la población serán reguladas en forma implacable por los hilos invisibles del mercado.
En realidad, con anterioridad a la LUC el gobierno ya había avanzado en la implementación de estos lineamientos a través de la supresión de políticas públicas, la reducción del gasto y el cese de cientos de contratos y supresión de cientos de cargos públicos en el Estado mediante la aprobación del Decreto 90/2020. Y posteriormente a la aprobación de la LUC, la ley de presupuesto viene a materializar su lineamiento fundamental para garantizar la aplicación de la regla fiscal, cual es la reducción de la estructura estatal.
En efecto, como una de sus primeras medidas, en el mes de marzo de 2020, a través del mencionado Decreto 90/2020 el gobierno propinó su primer mazazo: se redujo para el ejercicio 2020 en un 85 % la ejecución presupuestal de los créditos comprometidos en el año 2019 en gastos de funcionamiento e inversiones, lo cual contrajo la actuación del Estado. Por su parte, se prohibió ocupar los cargos vacantes generados al 31 de diciembre de 2019 y se autorizó a ocupar solamente un tercio de los cargos que vacaran en el año 2020. Como si fuera poco se dispuso la no renovación automática de servicios personales en la Administración Central, y se redujo a un 60% el monto destinado al establecimiento de nuevos vínculos de esa naturaleza. El resultado no pudo ser otro que la pérdida de calidad de las políticas públicas, el envío de cientos de trabajadores a la calle y la reducción de la plantilla de trabajadores del estado. Todo de un solo golpe a través de un decreto.
Aprobada la LUC, la regla fiscal actuó como el faro orientador de la ley de presupuesto, en especial lo relacionado con el ajuste salarial y las normas sobre funcionarios públicos. En materia de ajuste salarial se estableció una pauta que no solo consagró una pérdida irrecuperable, sino que además compromete una recuperación del salario real, pero al final del período sin establecerse criterios claros al respecto. Las normas sobre funcionarios son francamente alarmantes retrotrayéndonos a las reformas de los períodos Sanguinetti y Lacalle Herrera mediante el resurgimiento del viejo régimen de excedencia. Se establece un plazo para que todos los incisos de la Administración Central presenten reestructuras organizativas que pueden entre otros, implicar la supresión o fusión de reparticiones. Como consecuencia de ello se deberán definir también reestructuras de puestos de trabajo y la derivación de toda esta reforma es la declaración de excedencia de cargos y funciones contratadas lo que conduce a colocar a los funcionarios titulares de los mismos, en situación de redistribución, retiro o readecuación funcional, creándose en forma inconstitucional nuevas figuras de destitución, entre ellas el mero hecho de no aprobar un curso de readecuación.
Sin exagerar un ápice hemos de decir que se crea un sistema que no tiene otra finalidad que achicar el Estado y echar gente de este: más desempleo, menos Estado, menos políticas públicas.
En definitiva, podríamos sostener que la LUC junto al Decreto 90/2020 y la ley de presupuesto, constituyen un temible tridente con que se desgarra la estructura estatal y el trabajo en el ámbito público. No obstante, la política del ajuste como concepción con sustento en la LUC se expresa a lo largo de todo el espacio público, y va desde una simple restricción a un gasto de inversión hasta la supresión de horas docentes o la fórmula de cálculo de horas y su impacto en la cantidad de alumnos en un aula. Su expresión más categórica e inmediata es la pérdida de políticas públicas, el desmerecimiento de la calidad de las que sobreviven y el aumento del desempleo. Eso, eso es la LUC.
La educación como mercancía y destrucción de la carrera docente:
La educación junto al capítulo sobre seguridad es, sin duda, uno de los platillos fuertes de la LUC.
En la Sección III de la ley, a lo largo de 79 artículos, en línea con lo aconsejado por organismos internacionales integrantes de la gobernanza global del capitalismo, entre ellos la OCDE, se apunta a la mercantilización de la educación, se profundiza la destrucción de la autonomía, y se avanza como nunca, hacia la precarización del trabajador docente. Por cuestiones de espacio y a efectos de garantizar la profundidad en el análisis, nos referiremos exclusivamente al último de los temas mencionados.
La puesta en práctica de las autorizaciones establecidas por la LUC respecto de la carrera docente y el diseño del modelo estatutario en el ámbito de la ANEP amenaza con arrasar derechos básicos del trabajador de la educación, entre ellos la carrera y la estabilidad.
En nuestro sistema jurídico los derechos fundamentales de los funcionarios del Estado, Gobiernos Departamentales y Entes Autónomos comerciales e industriales, tienen su consagración máxima en los artículos 58 a 65 de la Constitución de la República.
Para los servicios de enseñanza, el artículo 204 párrafos 2do. de la Constitución establece que los Consejos establecerán el estatuto de sus funcionarios de conformidad con las bases contenidas en los artículos 58 a 61 de la Constitución.
Los dispositivos jurídicos que según los artículos 163 y 193 de la LUC deben regir a la carrera docente y contener los estatutos de funcionarios del Ente educativo, tienen la potencialidad de desmantelar los más elementales derechos laborales, resultando violatorias de los artículos constitucionales mencionados (en especial artículos 60 y 61).
Carrera docente: El artículo 163 de la LUC modifica lo dispuesto por el artículo 69 de la Ley General de Educación Nro. 18437. Esta última norma establecía las bases en que debía sustentarse el estatuto del funcionario docente y el del funcionario no docente. Indicando que a los efectos de la carrera docente “se jerarquizarán” la evaluación del desempeño, los cursos de perfeccionamiento o postgrado, así como las publicaciones e investigaciones realizadas por los docentes.
El artículo 163 de la LUC, vino a ampliar el elenco de estas bases estatutarias en un nuevo contexto o mandato jurídico, ya que se establece que las mismas “se considerarán”, (es decir, solamente las mencionadas) suprimiendo cualquier marco de amplitud para incluir otros elementos. Ahora bien, la gravedad que ofrece la nueva normativa establecida por la LUC es que, entre las bases establecidas a los efectos de la carrera docente, se incluye “el compromiso con el proyecto de centro”. Esta simple frase constituye un enorme punto de inflexión histórica en relación con los derechos de los docentes. Es una frase de corte disruptiva sustituyendo un modelo que se basaba en la ponderación de aspectos objetivos por otro en el que se incluye como componente, la subjetividad del trabajador, su adhesión ideológica como condición para acceder a la carrera.
Multiplicidad de estatutos y destrucción de la carrera administrativa/docente. El anteriormente mencionado artículo 163 prevé la posibilidad de aprobar varios estatutos de docentes y no docentes. En línea con ello, los literales B y C del artículo 193 de la LUC prevén la existencia simultanea de diversos regímenes, lo cual en los hechos implica la existencia de multiplicidad de marcos estatutarios diferentes regulando las condiciones laborales de los docentes. Es decir, a pesar de idéntica actividad, diferente regulación. De esta manera se tiene a ir consagrando las autonomías de los centros, con sus propias lógicas, alineadas con las necesidades laborales y económicas de cada contexto, y tal como veremos, cada uno con sus gerentes, con sus cuerpos estables, y compensadas económicamente (y probablemente compitiendo entre ellas) según el logro de sus “metas”. En fin, la LUC se ha propuesto diseñar una realidad institucional educativa que deberá espejarse en el funcionamiento empresarial.
Por lo tanto, la decisión de creación de más de un marco regulatorio estatutario, además de constituir una pésima política de administración, violenta los principios más elementales en la materia.
No debemos desatender que el artículo 204 de la Constitución de la República habla “del” estatuto de sus funcionarios, es decir UN estatuto y no DE LOS estatutos, pero además la multiplicidad de estatutos, es decir de diversos regímenes jurídicos aplicables a los funcionarios docentes y no docentes, implica una especie de distorsión que torna inaplicable las disposiciones constitucionales a las que se remite dicho artículo (204), en especial los artículos 60 y 61. El artículo 60 de la Constitución establece el derecho a la carrera y el 61 preceptúa que el estatuto deberá disponer, entre otros, las condiciones de ingreso a la Administración, el derecho a la permanencia en el cargo y al ascenso.
Ahora bien, es evidente que no pueden existir reglas claras para todos los funcionarios en materia de ingreso, estabilidad o ascenso si se estipulan regímenes laborales distintos para funcionarios docentes o no docentes del mismo escalafón y cumpliendo exactamente la misma tarea, ya que en el escenario que presenta la LUC existirán diversas formas determinantes del ingreso y el ascenso.
Es más, en un panorama de distorsión funcional y administrativa como el que se establece, resulta literalmente imposible pensar en la carrera administrativa o docente. Ésta, ha sido definida como una situación de progresión ascendente del funcionario en el transcurso de su vida funcional, incluso metafóricamente se la presenta como una “pista” para el desplazamiento del trabajador a partir de su capacitación, experiencia, calificación, antigüedad, etc.
Sin embargo, para que estas “pistas” puedan estructurarse se requiere la plena vigencia del principio de igualdad, de idénticas condiciones para todos quienes están en similares situaciones funcionales, de forma tal de establecer iguales garantías en relación con aquellos aspectos que materializan a la carrera, tales como la calificación del desempeño, los méritos, el concurso, etc.
La LUC al establecer la posibilidad de consagrar diversos regímenes regulatorios de los docentes, en rigor lo que hace es desechar la posibilidad real de establecer un VERDADERO estatuto único, integral y garantista de los derechos de los funcionarios de la ANEP, su verdadero objetivo es la atomización o segregación como condición para el establecimiento de un nuevo modelo de autoridad, absolutamente vertical y prescindente de la opinión o participación de los docentes.
Es tan grave la situación que se analiza que tal como veremos más adelante, puede existir la posibilidad de que el acceso o permanencia en un determinado centro educativo dependa de la voluntad del director de aquel, en función de la adhesión del funcionario a una determinada metodología de trabajo o proyecto de centro. Y como si fuera poco, se establece a texto expreso la “desaplicación” de la Ley de Negociación Colectiva (Ley 18.508) al disponerse que la elección del funcionario por el nuevo estatuto implica la aceptación de las modificaciones posteriores que eventualmente se le incorporen. En este punto se hace “tierra arrasada” de todo el sistema de negociación colectiva establecida por ley y consagrada en los tratados internacionales que ingresan a nuestro sistema constitucional a través su artículo 72 y que componen lo que denominamos “bloque de constitucionalidad”.
¿Como se construye un sistema de carreras en un contexto distorsivo como el que consagra la LUC? No se la construye. Se la destruye. Por eso no debe caber dudas que las disposiciones contenidas en los numerales B Y C del artículo 193 de la LUC está a “contrapelo” de los artículos 60 y 61 de la Constitución de la República.
Violación de las reglas del acceso y permanencia (estabilidad) en los cargos: Los literales D, E y F del artículo 193 de la LUC terminan por poner de manifiesto la concepción jurídico-ideológica que inspira a toda la norma. Ello es así ya que se pone en manos de las direcciones liceales, “la conformación de planteles estables”. Es decir que ya no solo existirían diversos regímenes para quienes se desempeñan en similares tareas (también se establecen compensaciones económicas), sino que, además, la estabilidad del funcionario en el centro educativo de su elección o donde mejor pueda cumplir sus responsabilidades ya no dependerá de su ubicación escalafonaria (es decir de sus méritos, calificación, antigüedad, etc) sino de una decisión unilateral y discrecional de un director liceal. Esta situación afecta la distribución de responsabilidades de los jerarcas poniendo en manos de un cargo docente como es el de director, tareas de recursos humanos, además anula a su mínima e inexistente expresión la carrera docente, desmantelando el concepto de estabilidad laboral. En este aspecto también resultan violentadas las disposiciones contenidas en los artículos 60 y 61 de la Constitución, en especial el derecho a la permanencia, expresamente consagrado en el artículo 61 de la Constitución, ya que la misma dejará de ser un atributo de la carrera, pasando a constituir una discrecionalidad del director del centro.
Violación de los principios de Independencia Moral y Cívica y de Libertad de Cátedra. Estos principios consagran el marco jurídico-conceptual indispensables para la garantía de la más amplia profesionalidad del desempeño docente. El primero de ellos está previsto en el artículo 54 de la Constitución y la Libertad de Cátedra en el artículo 11 de la Ley de Educación Nro. 18.437.
Ahora bien, claramente y sin ambages el literal F de la LUC establece que el CODICEN, el Director General e incluso el propio director del centro educativo, puede condicionar el acceso o permanencia a un lugar de trabajo, a la adhesión por parte de un trabajador docente a una metodología de trabajo o un proyecto de centro. Es decir que la autoridad definirá la metodología de trabajo o el proyecto de centro, y al docente solo le cabe aceptar o no, dependiendo de ello su derecho a la estabilidad laboral.
Se afecta la independencia moral y cívica, en tanto este principio tiene como finalidad consagrar la autonomía de quién se encuentra sometido a una relación de trabajo, respecto del posicionamiento general del jerarca. Pero especialmente se violenta la Libertad de Cátedra ya que en un contexto en el que unilateralmente se definan métodos y proyectos se restringe a su mínima o nula expresión, el derecho del profesional docente a la libre planificación de sus cursos y las actividades educativas, afectando esto la calidad de la educación.
Mediante lo dispuesto por la LUC se pretende atar ideológicamente al docente a un determinado modelo, como condición para el acceso al trabajo, lo cual parece coronar la serie de despropósitos jurídicos que hemos venido analizando en el presente texto.
Las normas de la LUC referidas a las condiciones de prestación del trabajo docente, conllevan la supresión de los derechos más elementales desde los que se debe partir para la construcción de la idea de un verdadero estatuto en el que se establezcan derechos y obligaciones aplicables a todos aquellos que se dedique a la docencia, pero especialmente hacen imposible la existencia de una carrera docente que garantice un desempeño auténticamente profesional, afectando la calidad de la educación a la que acceden básicamente los hijos de los trabajadores.
Cabe concluir este análisis enfatizando en la necesidad de enfrentar un proyecto que golpea en los flancos mas sensibles de nuestro pueblo. Con la esperanza de que los diferentes caminos emprendidos confluyan en la unidad para la lucha, fortaleciendo la resistencia y la confianza en un futuro alternativo.
* Abogado y asesor sindical.
(1) El presente artículo recoge algunos conceptos contenidos en informe redactado para FENAPES.
