José Paruelo (*)
La Asamblea General de las Naciones Unidas declaró 2026 como el Año Internacional de los Pastizales y los Pastores. Esta iniciativa busca destacar la importancia de los pastizales para la biodiversidad y la seguridad alimentaria, promover prácticas de pastoreo responsable y resiliencia climática y fortalecer el rol de las comunidades en la gestión de los ecosistemas. En estos días se desarrollan en el país diversas actividades que buscan visibilizar la importancia de los pastizales. En ellas participan autoridades, técnicos, productores, delegados internacionales y el sector académico. Sin embargo, y más allá de foros, charlas y aparentes consensos acerca de la importancia de conservarlos, los pastizales nativos siguen desapareciendo y con ellos la producción familiar ganadera y las comunidades rurales.
En Uruguay los bosques nativos ocupan una superficie relativamente pequeña. El principal hábitat natural es el pastizal, un ecosistema con una cubierta de pastos y hierbas relativamente continua con o sin algunos árboles o arbustos. Estos pastizales forman parte de una zona biogeográfica más amplia, los pastizales del Río de la Plata o el Bioma Pampa, que incluye parte de Argentina y Brasil. Los pastizales templados y subtropicales subhúmedos ocurren en otras partes del planeta y son uno de los biomas más amenazados del mundo. Las vastas llanuras cubiertas de pastizales que antaño dominaban las partes centrales de Eurasia y Norteamérica, de África y el extremo sudoriental de Sudamérica se han visto profundamente alteradas por la expansión agrícola y últimamente por la monocultura de árboles.
El proyecto MapBiomas Uruguay (https://uruguay.mapbiomas.org/) documenta que el área dedicada a cultivos anuales (que reemplazaron justamente pastizales naturales) aumentó un 45% entre 1985 y 2025. En ese mismo período las áreas forestadas con pinos y eucaliptos crecieron casi un 800%. Hoy sólo queda en Uruguay la mitad de los pastizales originales y la tasa de “despatizalización “es superior a la tasa de deforestación observada en el Amazonas, en el Chaco o el Cerrado brasilero. Sorprendentemente estos cambios han tenido menos visibilidad que los de humedales o bosques. En buena medida el pastizal es un bioma invisible para la mayor parte de la población. Esto es llamativo ya que en Uruguay buena parte de la riqueza generada estuvo asociada a la ganadería. ¿Cuánto de la vida cultural, política e institucional de Uruguay estuvo condicionada por el pastizal? Mucho.
Los pastizales, o el “campo natural” como le decimos en Uruguay, son un tipo especial de agroecosistemas porque pueden combinar el abastecimiento de alimento y fibras (es decir la producción de carne, leche y lana) y de servicios ecosistémicos (SE) de regulación (por ejemplo, secuestro de Carbono, el suministro de agua, o la conservación de la biodiversidad y del suelo). La integridad ecológica de un pastizal depende del pastoreo, ya sea de especies nativas o domésticas. La necesidad del pastoreo brinda la posibilidad de compatibilizar el uso productivo con la conservación. Los pastizales naturales son un recurso forrajero estratégico para un grupo heterogéneo de productores ganaderos: colonos, productores familiares y grandes terratenientes.
La transformación de los hábitats naturales (entre ellos los pastizales) en cultivos, plantaciones de eucaliptus o en zonas urbanas, o sea el cambio en el uso del suelo, es una las dimensiones de los límites planetarios (ver artículo anterior: https://elpopular.uy/los-problemas-ambientales-desde-una-perspectiva-de-izquierda/ ). Los contextos internacionales, la tecnología y los mercados son determinantes importantes de estos cambios. La estructura y relaciones de clase en el sistema capitalista son, también, clave para entender la transformación del territorio. Es la clase dominante a través de la propiedad y control de los medios de producción la que, fundamentalmente, determina la transformación del paisaje rural mediante el avance de la monocultura de soja o de eucaliptus. Esa transformación del paisaje determina que el tipo y cantidad de Servicios Ecosistémicos (SE) que provee el agroecosistema cambie. Por ejemplo, aumenta la oferta de SE de provisión, apropiables de manera privada (grano, celulosa) y disminuyen aquellos de regulación que son de apropiación pública (provisión de agua potable, regulación de inundaciones, etc.). Esto puede ser inevitable, en tanto es necesario satisfacer necesidades básicas de alimentación a través de la agricultura. Sin embargo, la ausencia de planificación democrática y participativa del uso del suelo, o sea, la ausencia de un proceso de Ordenamiento Territorial Rural, determina que en la transformación no haya un reparto equitativo de beneficios y perjuicios. La desigualdad también se manifiesta en lo ambiental.
Los conflictos se plantean cuando distintos sectores/clases sociales difieren en cuanto a que bienes y servicios producir, en los criterios para su apropiación, en el valor que se les asigna o sobre quien se hace cargo de los costos derivados de su merma. Los intereses privados entran en conflicto con los de otros privados, con los de los trabajadores y con los de la sociedad toda. El Estado debería intervenir en estos casos evitando que se violen derechos e intereses de personas físicas, grupos sociales y generaciones futuras. En el caso de la vegetación nativa o del suelo se da una situación particular, se reconocen derechos para decidir sobre su uso y modificación solo al/la propietario/a. Obviamente quien detenta la propiedad o usufructo de los recursos padecerá parte de las consecuencias de sus acciones (por ejemplo, la pérdida de la capacidad productiva del suelo) pero otra parte de esas consecuencias afectará al resto de la sociedad, generalmente a grupos más vulnerables y con menos poder, o a otras generaciones. Más allá de la conciencia conservacionista de un individuo, la “lógica del capital” inducirá a asignar recursos de manera de maximizar beneficios económicos independientemente de sus consecuencias ambientales, particularmente si estas pueden “externalizarse”.
¿Cómo conservar los pastizales para asegurar beneficios públicos?
A nivel mundial se han ensayado dos maneras de preservar hábitats: mediante el pago a sus dueños por los servicios que brindan (por ejemplo, la provisión de agua de calidad que resulta de mantener una cuenca forestada o el secuestro de C que realiza un bosque) o regulando (restringiendo) su transformación. Nos debemos en Uruguay una discusión acerca de cómo dotar al Estado de los instrumentos que regulen las consecuencias de las decisiones privadas sobre los recursos naturales. Estos instrumentos no pueden reducirse a eventuales premios por “hacer bien las cosas” o a mercantilizar la naturaleza, deben necesariamente incorporar restricciones y, eventualmente, sanciones para quienes afecten los intereses de otros (contemporáneos o no). La mayor parte de los países europeos ya han tenido estas discusiones y han generado políticas muy rigurosas de Ordenamiento Territorial. Esta discusión, si bien requiere de elementos técnicos que ayuden a definir prácticas de manejo que eviten el deterioro, es eminentemente política y cómo tal reflejará las visiones, intereses y valores de clase. Una normativa que regule, ordene y restringa el uso de los recursos naturales de acuerdo al interés colectivo, nos permitirá avanzar hacia la construcción de una sociedad sostenible, más justa, igualitaria y solidaria.
Durante el gobierno de Luis Lacalle Pou, un grupo de legisladores del Frente Amplio, liderados por la bancada 1001, con un destacado papel del entonces diputado Ubaldo Aíta, presentó un proyecto de Ley titulado “Preservación y conservación del campo natural”. El proyecto apuntaba a proteger y regular la transformación de áreas de pastizales naturales de Uruguay y la promoción de políticas de manejo sostenibles del pastoreo y otros usos. El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), junto con el Ministerio de Ambiente (MA), serían los encargados de llevar adelante estas tareas en coordinación “con las distintas áreas estatales involucradas, a nivel nacional, departamental y municipal, y con los ámbitos universitarios, sindicales, empresariales, de productores y otras organizaciones de la sociedad civil con competencia en la materia”. El proyecto de Ley representaba un aporte a la preservación y recuperación del patrimonio ambiental común, ayudaba a reducir los impactos negativos de la transformación del territorio usando un instrumento político y participativo y no uno mercantilista y privatista.
La propuesta de una ley de preservación del campo natural se construyó a partir de un complejo y rico proceso de negociación que logró unificar dos proyectos, uno presentado por legisladores del FA y otro por la Asociación Uruguaya de Ganaderos del Pastizal (AUGAP). En el proceso se consultó e intercambió información con el sector académico, los Ministerios de Ambiente y Ganadería, organizaciones de productores y otros actores del sector. En todos los casos quienes fueron consultados manifestaron que el cuidado del campo natural es clave para el posicionamiento ambiental y comercial del Uruguay en el mundo. La Dirección Nacional de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (DINABISE) del anterior gobierno, por ejemplo, manifestó que el proyecto era “necesario y oportuno”. Nadie cuestionó la importancia de cuidar este ecosistema y todos resaltaron las oportunidades comerciales que generaría mostrar el compromiso de Uruguay (a través de una Ley) de cuidad su patrimonio natural.
La reacción
La Ley se construyó a partir de la visión la academia y los productores comprometidos con un uso sostenible de los recursos. Hubo, sin embargo, resistencias. Algunas gremiales rurales, si bien mantenían un discurso que resaltaba la importancia del Campo Natural, plantearon que su cuidado es potestad exclusiva de “los productores” (véase https://ladiaria.com.uy/ambiente/articulo/2024/8/aru-se-opone-a-proyecto-de-ley-que-busca-proteger-el-ecosistema-mas-amenazado-de-uruguay-porque-afecta-la-libertad-de-trabajo/). Estos sectores rechazan de plano cualquier tipo de regulación del uso de la propiedad rural. La posición de estas gremiales refleja, además, una perspectiva ideológica muy clara en contra del papel del Estado como garante de derechos, en este caso el derecho a un “ambiente sano”. La pérdida de pastizales y la disminución asociada de la biodiversidad, los reservorios de Carbono del suelo o el rendimiento hidrológico, impactan fuera de los límites de un establecimiento particular. Esos impactos van desde el incumplimiento de tratados internacionales, a problemas de provisión de agua en centros urbanos. Preservar el campo natural nos involucra a todos. Una parte de la sociedad va a percibir los perjuicios de la transformación del campo natural pero no los beneficios.
¿Es un despropósito lo de regular la transformación de un bien privado? ¡De ninguna manera! El Uruguay tiene una larga tradición de preservación del patrimonio cultural y arquitectónico. Nadie disputa la propiedad de un inmueble declarado como patrimonio nacional. Sin embargo, el tipo de reformas que pueden realizarse debe satisfacer determinadas pautas. Existe claramente una regulación por parte del Estado del tipo de intervenciones o usos que puede hacerse de un bien privado. Cualquier código urbano regula el tipo de transformación que puede realizarse, desde la altura de la edificación, al tipo de uso (residencial, comercial o industrial). A pesar de estos antecedentes, cualquier iniciativa que regule, que restrinja el margen de acción del capital en el medio rural es inmediatamente atacada.
En el Año de los Pastizales y los Pastores debemos re-editar la discusión acerca de como preservar el que, probablemente, sea el activo ambiental más importante de Uruguay. Una buena noticia es que el ministro de Ambiente, Edgardo Ortuño, se comprometió en el Foro Regional de Pastizales y Pastores en América Latina y el Caribe que se relaizó la pasada semana en Punta del Este a impulsar una Ley de Conservación de los pastizales naturales (https://www.facebook.com/watch/?v=1811650816917182 ).
(*) Ingeniero Agrónomo, Universidad de Buenos Aires y Doctor en Ecología, Colorado State University.
