Federico Araya (*)
El martes se aprobó en la Cámara de Senadores una ley que introduce modificaciones al Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE). Según la exposición de motivos presentada por el Poder Ejecutivo estas modificaciones tienen como objetivo dar cumplimiento al compromiso asumido por Uruguay el pasado 26 de julio del 2021 ante la Unión Europea (U.E) y enmendar de esta manera, las observaciones que fueron realizadas por el Código de Conducta sobre Fiscalidad de las Empresas.
A continuación, se desarrollan las ideas principales ideas por las cuales considero que lo aprobado en el Senado, no constituye más que un saludo a la bandera, que le permite al país quedar bien con el capital y cumplir con el mínimo indispensable exigido por la U.E.
Una cuestión de largo aliento
El Código de Conducta sobre Fiscalidad de las Empresas de la UE fue acordado el 1/12/1997 y se utiliza como instrumento para evaluar medidas fiscales que puedan perjudicar a los países miembros de la UE. En ese entonces, los países integrantes del bloque se comprometían a desmantelar las medidas vigentes que pudieran fomentar la competencia fiscal nociva.
La regla establecida para determinar si estas medidas eran potencialmente perjudiciales consistía en estudiar si una jurisdicción preveía medidas tributarias que implicaran un nivel impositivo nulo o considerablemente inferior al establecido por un país de la U.E. A la vez, se buscaba determinar a través de ciertos criterios, si ese nivel impositivo inferior o nulo, resultaba pernicioso y fomentaba la competencia fiscal nociva. Se establecía que estos criterios potencialmente nocivos existían:
Si se concedían ventajas fiscales únicamente respecto a operaciones con no residentes;
Si las ventajas fiscales se encuentran totalmente aisladas de la economía nacional;
Si las ventajas fiscales se otorgan aun cuando no existe actividad económica real en el Estado que ofrece dichos beneficios fiscales;
Si las normas establecidas para determinar los beneficios de las multinacionales no se ajustan a los principios de tributación internacional y;
Si las medidas fiscales carecen de transparencia.
Los países miembros de la U.E no solo se comprometían a tomar medidas para eliminar la competencia fiscal nociva, sino que también instaban a que aquellos países que tuvieran relaciones económicas con el bloque también lo hicieran.
En 2017, la UE publica la primera lista de países no cooperantes en materia fiscal. A estos países se los insta a cooperar y formular cambios en su legislación. Aquellos que se comprometen a formular estos cambios son incluidos en una lista de países cooperantes, dado que se entiende que están en proceso de reformulación de sus leyes y van camino a cumplir los principios previamente establecidos.
La UE como todos sabemos, tiene poder, y ese poder lo hace pesar. A ningún país le resulta agradable aparecer en una lista tildado como no cooperante de la UE, ya que aparecer ahí puede tener efectos negativos sobre la imagen del país a nivel internacional, sobre sus políticas comerciales, sobre el acceso a los mercados de cooperación para el desarrollo, y en última instancia sobre el bienestar de su población. He aquí que los países dependientes quedan sujetos a las condiciones impuestas por los centrales. Esto no es nuevo, y es algo que forma parte del lugar que jugamos como integrantes del proceso internacional de la división del trabajo. No obstante, no debemos perder el foco que la radicación de empresas de papel, que solo tienen domicilio fiscal en los países dependientes y que lo único que pretenden es obtener beneficios tributarios, se aprovechan de nuestra escasa institucionalidad y capacidad para gravar al capital y al final del día no aportan ningún valor agregado para nuestros países.
Uruguay fue observado por la U.E en octubre de 2021 dado que identifica en nuestro sistema tributario regímenes preferenciales que pueden catalogarse como perjudiciales en materia fiscal internacional. El principal argumento para la observación es que se conceden ventajas fiscales respecto, únicamente, de operaciones realizadas con no residentes (criterio a de la lista anterior) y que se otorgan aun cuando no existe actividad económica real ni presencia económica sustantiva en nuestro país (criterio c de la lista anterior). Se solicita por parte de la U.E un compromiso para enmendar dichos aspectos y se nos pone como fecha límite el 1/1/2023, por tal motivo se votó de apuro en el Senado y pasará rápidamente a la Cámara de Representantes, de lo contrario seremos no cooperantes.
La solución del gobierno: defender al capital
La problemática por la cual Uruguay es observado por la U.E tiene que ver con las rentas pasivas, que son básicamente, dividendos, intereses, regalías y otras ganancias de capital, que se obtienen en el exterior pero que no son gravadas por IRAE, dado que Uruguay aplica el criterio de territorialidad de la fuente, es decir, grava las rentas por actividades desarrolladas económicamente en la República y no en el exterior.
Ante esta situación, el país tenía dos opciones: a) gravar las rentas pasivas obtenidas en el exterior y b) exonerarlas siempre que cumplan determinadas condiciones. Es decir, que teníamos la oportunidad de gravar al capital (y en particular el que no genera valor agregado, ni puestos de trabajo) o desarrollar artilugios para seguir exonerándolo. Como era de esperar, el gobierno optó por esta segunda opción. En otras palabras, se seguirán considerando como fuente extranjera y, por lo tanto, continuarán exoneradas de IRAE, aquellos intereses, dividendos y otras ganancias de capital que cumplan con los requisitos mínimos de sustancia.
Tal como lo estableció la directora de la Asesoría Tributaria del MEF, Pía BIestro “este proyecto de ley que estamos remitiendo al Parlamento contiene los cambios legislativos necesarios para cumplir con los requerimientos de la UE… los cambios normativos introducidos tienen por premisa el mantenimiento, en términos generales, del principio de la fuente para las rentas empresariales”.
El proyecto de ley que ahora pasa a la Cámara de Representantes, en esencia propone considerar como renta de fuente uruguaya y pasar a gravar por IRAE solamente a aquellas rentas obtenidas por un integrante de una entidad multinacional, pero deja por fuera (y por lo tanto exoneradas de IRAE) a aquellas rentas obtenidas por el resto de las entidades.
Biestro, expresaba que “Lo que estamos proponiendo es que la empresa (con domicilio fiscal en Uruguay) pueda seguir considerando las rentas pasivas generadas en el exterior como rentas de fuente extranjera, siempre y cuando genere una sustancia acá en el país”. Es decir, que aquellas empresas de papel, que solamente tienen domicilio fiscal en nuestro país con el objetivo de obtener beneficios tributarios, pero que en verdad no tienen una actividad económica real, continuarán exoneradas de IRAE. Si bien Biestro expresó que el foco está puesto en atacar a empresas que no desarrollan una actividad efectiva en el país, ese foco es de luces cortas, dado que quedarán exoneradas de IRAE las rentas obtenidas por las empresas que no pertenezcan a una entidad multinacional.
Ante la consulta del senador Alejandro Sánchez en este punto, Biestro expresaba “respecto a lo que mencionaba el señor senador Sánchez de ir por el otro camino, la otra opción era gravar todas las rentas pasivas en el exterior, independientemente de que fueran grupos multinacionales o domésticos. Volvemos a reafirmar nuestra idea de ir por grupos multinacionales porque tienen el conocimiento necesario para hacer planificación tributaria agresiva y las estructuras necesarias para erosionar las bases imponibles, cosa que no lo tiene una empresa local o un grupo doméstico. La decisión de gravar todas las rentas pasivas fue desechada por esta Administración”.
Si bien puede ser compartible que los grupos multinacionales tengan mayor capacidad para hacer planificación tributaria agresiva, parecería arriesgado descartar que los grupos domésticos no la tengan. En este sentido, el proyecto agrega otra problemática y es que define una nueva categoría de “grupo multinacional” con características difusas y que serán de difícil verificación para la DGI y, por tanto, de fácil evasión por parte de las empresas, más aún cuando la DGI cuenta con dificultades de recursos humanos y escases de inversiones tecnológicas. No gravar todas las rentas pasivas en el exterior es un nuevo saludo al capital.
Por lo tanto, no parecería haber fundamento de eficiencia económica ni tributaria, ni de incorporación de buenas prácticas fiscales a nivel internacional que justifiquen haber optado por el segundo camino en lugar de gravar todas las rentas pasivas obtenidas en el exterior. Nos perdimos la oportunidad de lograr simultáneamente, cumplir con los principios internacionales de buenas prácticas fiscales y gravar en mayor medida al capital. Pero nada podemos esperar si no de nosotros mismos.
(*) Economista.
Foto de portada:
Sede de la DGI en Montevideo. Foto: Javier Calvelo/ adhocFOTOS.
