Los alcances, los impactos y los desafíos para Uruguay
Por Rodrigo Alonso (*)
El Acuerdo de Asociación entre el Mercosur y la Unión Europea constituye una inflexión estructural en la arquitectura del bloque sudamericano y, por extensión, en las estrategias de inserción internacional de sus Estados parte, incluido Uruguay.
El acuerdo implica la desgravación arancelaria escalonada del Arancel Externo Común frente a un mercado que concentra aproximadamente el 15% del PIB mundial, en un orden de magnitud comparable al de las economías de Estados Unidos y China. En términos geoeconómicos, ello supone para el Mercosur la transición desde un esquema de integración predominantemente defensivo, orientado a una suerte de mercado interno ampliado, hacia una modalidad de apertura selectiva con uno de los bloques industriales más relevantes del comercio global.
Algunos números de la relación económica UE–Mercosur y Uruguay–UE para enmarcar el análisis
Según datos del SECEM-Mercosur, la Unión Europea es el segundo socio comercial del Mercosur: concentra alrededor del 15% de las exportaciones del bloque (unos USD 50.000 millones en 2025) y una proporción similar de sus importaciones, solo por detrás de China. El principal destino exportador del Mercosur es China (28%), seguida por Estados Unidos (12%).
Mientras el comercio intrazona del Mercosur presenta un mayor contenido industrial —con fuerte peso del sector automotor—, el intercambio con la Unión Europea reproduce una estructura marcadamente asimétrica. Las exportaciones del bloque hacia Europa se concentran en bienes primarios, principalmente petróleo, café y derivados de la soja, mientras que las importaciones desde Europa corresponden mayoritariamente a manufacturas de mayor intensidad tecnológica. En términos agregados, más del 80% de las compras europeas al Mercosur son bienes primarios, y cerca del 87% de las exportaciones europeas al bloque son bienes industriales, configurando una relación típica entre una potencia industrial y una región proveedora de materias primas.
La inserción de Uruguay en esta relación no difiere sustancialmente. Según datos de Uruguay XXI, en 2025 la Unión Europea fue el tercer destino exportador del país (14%), detrás de China (26%) y Brasil (15%). Las exportaciones uruguayas al bloque —algo más de USD 1.800 millones— se concentran en celulosa, carne bovina, arroz y madera. En sentido inverso, las importaciones desde Europa están dominadas por bienes industriales intensivos en capital y tecnología, insumos químicos y farmacéuticos, y vehículos, representando también cerca del 14% del total importado.
En materia de inversión extranjera directa, la Unión Europea es el principal origen del stock de IED en Uruguay, con el 46% del total. Dentro del bloque europeo, España y Finlandia concentran conjuntamente cerca del 30% de la inversión extranjera acumulada en el país (Uruguay XXI).
El núcleo del acuerdo es la liberalización arancelaria recíproca. La Unión Europea eliminará aranceles al 92% de sus importaciones desde el Mercosur; el bloque hará lo propio con el 91% de las provenientes de Europa.
Actualmente, las exportaciones uruguayas pagan en el mercado europeo unos USD 64 millones anuales en aranceles. De ese monto, USD 44 millones corresponden a carne bovina, USD 10 millones a arroz y USD 3 millones a cítricos. La eliminación de estas barreras mejorará la competitividad de estos sectores frente a otros proveedores primarios que compiten por el acceso al mercado de la Unión Europea.
Impactos y estrategias de mitigación
El beneficio más evidente del acuerdo es el acceso preferencial al mercado europeo para los sectores agroexportadores. Uruguay podrá competir en mejores condiciones frente a otras áreas exportadoras de productos primarios, particularmente en carnes.
Sin embargo, esta oportunidad no debería leerse únicamente como un beneficio sectorial aislado. Si se gestiona adecuadamente, el incremento de las exportaciones primarias podría generar recursos fiscales adicionales —mediante mayores ingresos por exportaciones y una imposición sobre los sectores ganadores— que, a su vez, permitan financiar políticas de diversificación productiva. El desafío consiste en evitar que los beneficios se concentren exclusivamente en los exportadores directos sin generar efectos multiplicadores en el resto de la economía.
La liberalización comercial implica, en los hechos, la caída del paraguas arancelario común del Mercosur hacia la UE, ese “mercado interno ampliado” que durante décadas protegió —con mayor o menor eficacia— a las industrias locales de la competencia externa.
Esta apertura tendrá efectos contradictorios. Por un lado, abaratará importaciones de bienes intermedios y de consumo, beneficiando tanto a industrias que utilizan insumos europeos como a los consumidores. Por otro, habilitará una mayor competitividad de los productos manufacturados europeos tanto en Uruguay como en los países socios del Mercosur, lo que podría afectar negativamente a la producción industrial local y a las exportaciones industriales intrarregionales.
El problema central no es la apertura en sí misma, sino la asimetría estructural que enfrenta Uruguay. Un acuerdo de esta magnitud, entre un espacio altamente industrializado y una región predominantemente agroexportadora, tiende a profundizar la especialización productiva existente y a reafirmar una división internacional del trabajo en términos clásicos: materias primas de un lado, valor agregado del otro.
Para que el acuerdo UE–Mercosur no profundice rasgos recesivos para nuestra inserción internacional, Uruguay necesita una estrategia activa. En primer lugar, resulta imprescindible contar con un sistema de monitoreo de impacto sectorial desde el Ministerio de Industria, Energía y Minería, que permita identificar tempranamente efectos adversos y habilitar medidas de mitigación y salvaguarda. En ese marco, es clave institucionalizar mecanismos de seguimiento tripartito —Estado, empresarios y trabajadores— y la elaboración periódica de informes sectoriales para el
Consejo Industrial
En segundo lugar, el acuerdo refuerza la urgencia de una política industrial activa. Avanzar en una estrategia articulada en el ámbito del Consejo Industrial aparece como una condición necesaria para enfrentar un escenario de mayor competencia externa. En este sentido, adquieren especial relevancia los acuerdos que se vienen construyendo entre el PIT-CNT y la Cámara de Industrias del Uruguay para la elaboración conjunta de una agenda industrial.
Una mayor apertura comercial profundiza el problema estructural de la sobrevaluación cambiaria, que afecta particularmente a los sectores transables no tradicionales. Resulta importante profundizar un debate serio sobre la política macroeconómica y el perfil cambiario, evitando que el tipo de cambio real vuelva a operar como un obstáculo silencioso para la diversificación productiva.
Podría evaluarse la creación de un fondo de reconversión industrial orientado a acompañar los procesos de ajuste y transformación productiva. Este instrumento podría financiarse con parte de la recaudación adicional derivada del incremento de las exportaciones primarias, con una contribución progresiva de los sectores más beneficiados y con recursos presupuestales. Sus prioridades podrían concentrarse en innovación tecnológica, I+D, reconversión sectorial, capacitación laboral y apoyo a pymes industriales.
Asimismo, en el marco de las recientes medidas de mejora adoptadas en la COMAP, cabría considerar si estos ajustes no podrían orientarse también a fortalecer la verticalización y los encadenamientos productivos, privilegiando proyectos con mayor impacto en valor agregado nacional. Del mismo modo, podría explorarse un uso más activo de instrumentos regionales como el FOCEM para apoyar iniciativas de complementación productiva.
El acuerdo UE–Mercosur no es un hecho neutro ni meramente técnico: su impacto dependerá de las políticas que se adopten para gestionarlo. Sin una estrategia productiva activa, el tratado corre el riesgo de consolidar una inserción internacional basada en la especialización primaria; con ella, en cambio, puede convertirse en una oportunidad para ampliar capacidades productivas, fortalecer el empleo de calidad y redefinir el perfil de desarrollo del país en el mediano y largo plazo.
(*) Economista y diputado suplente 1001-FA.
