“Un Presupuesto sano debe considerar los problemas sociales y económicos del país y el entorno en que se desenvuelve”
Dice la canción que: “El tiempo me enseñó que la miseria es culpa de los hombres miserables; que la justicia tarda y nunca llega, pero es la pesadilla del culpable(…)”.
El 30 de junio vence el plazo para que ingrese al Parlamento para su discusión, el Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al Ejercicio 2021. En virtud de los tiempos, todo hace prever que no existirá margen posible para que se puedan surgir propuestas o negociar su contenido, tal cual establece la Ley de Negociación Colectiva del Sector Público.
Fueron muchas las promesas electorales que presumiblemente el electorado -cuando ejerce su voto- espera ver reflejadas en la realidad. Justamente el Presupuesto Nacional, y por ende las sucesivas Rendiciones de Cuentas debieran dar cuenta de esos anunciados planes que dan sustento al programa de gobierno propuesto. En efecto, cada Proyecto de Ley debiera transformar en “dato el relato”.
Ciertamente, cada uno de estos Proyectos, viene acompañado de un mensaje, denominado “exposición de motivos”, que opera como fundamento o argumento para promover las distintas asignaciones presupuestales. Dicho de otra manera, se busca justificar las prioridades que el gobierno establece para su gestión. El Poder Ejecutivo, por tanto, establece una determinada política en cuanto a cómo distribuir los recursos “existentes” de forma de poder llevar adelante sus planes de gobierno, de acuerdo a las urgencias y/o necesidades que se fija. Para ello recurre, en general, a considerar las condiciones materiales existentes y sus proyecciones para los próximos años.
Para entenderlo mejor, es necesario identificar los recursos que se disponen (o se dispondrán) para poder establecer con un determinado criterio de asignación, o sea, cómo se llevará a cabo su distribución entre todos los organismos que componen al gobierno central; para ello, se analiza el comportamiento de las principales variables económicas que tienen incidencia sobre la macroeconomía, que resultan en el corto y mediano plazo, determinantes para las estimaciones.
Por ejemplo, no podemos dejar de mencionar que es fundamental prever si la economía va a crecer o no. Para ser un poco más claros, las rendiciones de cuentas -además de dar cuenta de los cumplimientos y/o desviaciones que se registran respecto a lo programado- son una oportunidad para llevar a cabo reasignaciones de recursos y en algunos casos, nuevas asignaciones. Pero solo puede asignarse lo que ”hay”.
Para saber lo que “hay” se debe tener en cuenta que los recursos provienen fundamentalmente de la recaudación. De acuerdo a nuestro diseño tributario, más del 50% de la recaudación proviene de los impuestos indirectos como el IVA. Es decir, que nuestra estructura impositiva depende en buena medida del consumo, y el consumo, claramente depende de los niveles de ingreso. Más del 70% de los ingresos de las uruguayas y uruguayos depende de su salario. El salario depende, en gran medida, del desempeño de los sectores de actividad; y éstos explican el crecimiento de la economía. Si bien no existe relación directa entre crecimiento y salarios, es dable pensar, que es más probable ocurra cuando esta se concreta.
Para resumir la idea, es posible asignar más recursos cuando la economía crece. básicamente este es el punto central del análisis previo: hay condiciones económicas que hacen posible una mejora en las asignaciones presupuestales en esta Rendición de Cuentas 2021.
Contexto y prioridades
Los Presupuestos, así como las Rendiciones de Cuentas, más allá de constituirse en una expresión contable de asignación de recursos y disposiciones sobre la actividad en el sector público y sus funcionarios; revela de modo contundente la verdadera orientación política del gobierno de turno. En ellos se “hace carne” lo que se prometía en la campaña. Se trata de hacer realidad las políticas anunciadas, dicho de otro modo, las políticas buscan transformar la realidad, pero para hacerlo primero parten de poder describirla y explicarla.
El asunto es que, para explicarla, se requiere de una perspectiva, una forma de concebir y comprender la realidad. De este modo, aunque esa orientación no sea explícita, podemos deducirla a partir de las decisiones de política contenidas en el Proyecto presentado.
Lo concreto es que esta Rendición de Cuentas llega en un contexto político, económico y social significativamente distinto al que se dio el año pasado. A saber, resulta evidente que tanto el Presupuesto Nacional, como la Rendición de Cuentas correspondiente al ejercicio 2020 estuvieron fuertemente signados por la pandemia. No hay dudas, que la prioridad -más allá de toda valoración sobre su impacto o alcance- se concentró en atender la emergencia sanitaria, económica y social que atravesó nuestro país. Incluso en un marco de una importante caída del producto -resultante de la parálisis parcial de la actividad, fruto del necesario distanciamiento físico- que detuvo la economía y desencadenó explosivos envíos al seguro de desempleo y pérdida de puestos de trabajo. Aumentó la pobreza y empeoró el ingreso de la ciudadanía.
Es decir, se podría decir -y así se argumentó- que no existían condiciones materiales para llevar a cabo los planes prometidos (incluso las promesas electorales). Cayó el PIB y aumentó la pobreza. Podríamos hasta compartir la necesidad de reactivar la actividad (mejorando las cuentas públicas) siempre que no se descuide o se relegue el bienestar social. Lamentablemente, no fue así, se priorizó lo macro, sobre lo social: aumentó fuertemente la pobreza.
Pero a luz de los datos, la pandemia dejó paso a la “normalidad”. Ya no hay “emergencia sanitaria”, quizá debamos referirnos a emergencia social. La pobreza se ubica por encima de la prepandemia y el salario real -tanto público como privado- registra por segundo año caída, lo que provoca que jubilaciones y pensiones tengan menor capacidad de compra respecto al año 2020. ¿No será hora de empezar a revertir todos estos indicadores?
El gobierno, en el marco de la emergencia sanitaria, priorizó la reducción del déficit fiscal, tanto así, que logró sobrecumplimiento en sus metas. Lo hizo a costa de recortes presupuestales y de establecer una política salarial de pérdida de capacidad de compra -en teoría demandará todo el período recuperar los niveles de 2020- Se ahorraron más de 500 millones de dólares solo a través de estos rubros mencionados.
Concretamente, los “recortes” comenzaron con el decreto 90/2020 y se extendieron en la Rendición anterior. En efecto, el citado decreto estableció una reducción de 15% en los gastos de funcionamiento e inversión; más tarde asignaciones que en términos reales dan cuenta de una caída global de 2% respecto al año 2019, afectando fundamentalmente a Vivienda y Enseñanza. Cabe mencionar que igual suerte hubiese experimentado la Salud, salvo que recibió fondos extra presupuestales a través del Fondo COVID que impidieron la caída. Todo justificado por la pandemia y su correlato en términos de desempeño económico. Aquí surgió la idea de la “teoría del derrame” y de los “malla oro”.
Hablando de objetivos
El Presupuesto Nacional es el instrumento de política económica y social más importante de un gobierno. Contrario a lo que muchos piensan, el objetivo más importante de un Presupuesto es social puesto que es la manera en cómo se distribuyen los recursos para hacer el bien común. Un Presupuesto sano debe considerar los problemas sociales y económicos del país y el entorno en que se desenvuelve. Es el plan de acción del gobierno, donde se establecen cuáles serán los gastos que enfrentará y cuáles son los recursos con que se contará para hacerlo.
Como ya se dijo, el Presupuesto no sólo es un instrumento de planificación financiera, sino social y tiene que ver con la vida diaria de personas y empresas. Por ello es importante que la ciudadanía conozca los detalles del contenido de esta importante ley: su proceso de aprobación, las entidades que participan y su importancia como instrumento de gestión de los recursos de todos los ciudadanos.
Por otro lado, luego de aprobada la Ley de Presupuesto, y en virtud, de nuevos escenarios macroeconómicos o de coyuntura nacional, el Poder Ejecutivo dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual, presenta al Poder Legislativo la Rendición de Cuentas y el Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente a dicho ejercicio, pudiendo allí proponer las modificaciones que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos, y efectuar creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones debidamente justificadas. Sabemos que hubo recortes, hay condiciones objetivas y subjetivas para revertir esta situación que afecta a miles y miles de ciudadanos.
No hay duda de que el Presupuesto estuvo signado por la pandemia; y que la Rendición de Cuentas posterior también. Pero también es tiempo para “evaluar” lo actuado, mostrar lo que se hizo, pero, sobre todo, corregir los “debe”. Es decir, que la Rendición de Cuentas debe permitir un análisis detallado de lo actuado, o sea, que permita evaluar y valorar el éxito o fracaso, de las medidas implementadas en el marco del combate a la pandemia. Evidentemente, salvo los logros en materia fiscal, no hay mucho éxito o algo para festejar, todo lo contrario.
Como mencionamos, el Presupuesto Nacional dio cuenta de una caída general en términos reales del orden 2,0%, que se originó ya desde el decreto de abatimiento parcial de todos los gastos de funcionamiento e inversión de todos los incisos, con el objetivo de alcanzar las metas fiscales impuestas. El gobierno en ese sentido privilegió los objetivos macroeconómicos en sintonía con la aprobada LUC -que por cierto creó una regla fiscal sobre el gasto presupuestal, que restringe y condiciona-. Es decir, que la pandemia puso en tensión -y hasta cierto punto- en contradicción, los objetivos sociales con los económicos.
Esta semana fue la “Marcha por la Educación” en defensa de la enseñanza, pero también en reclamo por los recortes y caída del salario. Así es que, en materia de asignación presupuestal a la Enseñanza podemos observar que experimentó una caída mayor al promedio general, en el entorno de 3% en términos reales durante el año 2020. Incluso los salarios perdieron capacidad de compra (salario real) muy cercano al 8% durante el año 2021.
En efecto, el presupuesto de la ANEP fue en el orden de 3,5% menor en 2021 que el presupuesto de 2020, y será un 0,5% menor en 2022 con respecto a 2021, de acuerdo a los mensajes. El ajuste se concentra en dos componentes: la inversión y la masa salarial. En cuanto a las inversiones prácticamente se han detenido. En lo referido a la masa salarial, podemos ver una reducción de 3,2% en 2021 con respecto al año anterior, y un nuevo recorte del 0,6% en 2022 en relación a 2021. Indudablemente y en concordancia con lo mencionado en el primer apartado, el recorte de la masa salarial es el principal rubro de “recorte en cuanto a su magnitud”.
Resulta evidente, que, en nuestro país, se privilegiaron los objetivos macroeconómicos de reducción del gasto público y las metas en relación al déficit fiscal por encima de las necesidades sociales demandadas. Así, fuimos uno de los países que menos recursos públicos destinó al combate de la pandemia durante el año 2020.
Incluso a pesar de los esfuerzos llevados a cabo. Por ejemplo, cabe recordar que a los efectos de enfrentar las consecuencias provocadas y atender la crisis sanitaria, económica y social, se creó el Fondo COVID, que manejó más de 1.150 millones de dólares, es decir, 1,9% en términos del PIB; fundamentalmente orientada al mantenimiento y extensión de los seguros de desempleo y para brindar transferencias sociales.
Estos recursos resultaron insuficientes y tardíos, al punto que no pudieron evitar el aumento de la pobreza y la desigualdad; ciertamente, la estrategia del gobierno fue minimizar los recursos destinados a salvaguardar a los hogares más frágiles, con transferencias monetarias que les permitieran a esas personas transitar la caída de los ingresos derivada de los problemas asociados a la pérdida de empleo o el envío al seguro de desempleo. Pero además su financiamiento solo fue posible fruto de importantes recortes que el gobierno decidió implementar como mecanismo de “ahorro”.
Incluso si se tiene en cuenta que los principales rubros afectados por los recortes fueron las retribuciones (salarios) y la inversión resulta sencillo dar cuenta de las prioridades que tomó en cuenta el gobierno. A modo de ejemplo: la inversión en infraestructura del sector público fue muy marginal y casi acotada, sin duda por el espacio fiscal asignado por la LUC, y por la estrategia del Presupuesto que requería necesariamente un ajuste de balance presupuestal.
La inversión pública se ubicó en torno al 2,2% del PIB en el año 2020 -similar a los registros de la crisis de 2002- ubicándose en la actualidad aún en niveles inferiores al 1,8% en términos del producto. Las proyecciones del gobierno ubican a la Inversión Pública en 1,9% en 2024, lo que da cuenta de la nula importancia que se le asigna si se tiene en cuenta que es de las más bajas de los últimos 20 años.
El año 2021 fue un año de crecimiento económico -por encima de las expectativas y previsiones iniciales que guiaron la Ley de Presupuesto- antes del 30 de junio debe ingresar el Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas al Parlamento, debiera por cierto antes pasar por los ámbitos de negociación colectiva, tal lo establece la Ley.
Es dable esperar que una vez terminada la etapa de la emergencia sanitaria y las prioridades que le asignó el gobierno a ello, se pueda abrir una “nueva” que debiera contemplar el rezago en materia presupuestal que dejó la pandemia; fundamentalmente en aquellos sectores que contribuyen más al empleo y crecimiento sostenido.
La próxima Rendición de Cuentas debería allanar el camino en varios sentidos aún pendientes: en primer lugar, dar claridad sobre el cumplimiento del gobierno en materia de recuperación salarial; y, en segundo lugar, la reactivación de áreas fuertemente golpeadas por los recortes presupuestales que vieron afectadas sus dinámicas y calidad de prestaciones.
Pablo Da Rocha, Economista del Instituto Cuesta Duarte e integrante del Equipo de “Valor!!”.
