Dos claves para un nuevo gobierno de izquierda.
Por Bruno Giometti (1) y Rodrigo Alonso (2)
Caracterización
La presentación de la Rendición de Cuentas, en especial su exposición de motivos marca la última instancia del período para realizar un balance del estado de situación del país y da paso al debate sobre los pilares de la agenda económica del actual gobierno. El panorama general muestra que entre 2015 y 2024 la economía uruguaya creció en promedio 1% anual, muy por debajo del 5% registrado entre 2005 y 2014.
El bajo crecimiento del período 2015-2019 se explica por la caída de los precios de exportación y la salida de capitales, especialmente de inversión extranjera directa. En cambio, entre 2020 y 2024, mejoraron notablemente los precios de exportación —con picos récord en 2021 y 2022— y se reactivaron los flujos de capital por la cuenta financiera, en particular por el retorno a saldos netos positivos de inversión extranjera directa, en contraste con los resultados negativos del quinquenio anterior.
Pese al impacto negativo de la pandemia y la sequía, dos eventos exógenos que impactaron negativamente sobre el proceso económico, el quinquenio del gobierno de coalición encabezado por Luis Lacalle Pou registró un valor exportador de bienes un 27% superior al del período 2015-2019. Este incremento, junto a una mayor entrada de capital extranjero, se vio acompañado por una expansión significativa de las exoneraciones fiscales: entre 2019 y 2024, las exoneraciones del IRAE pasaron de 643 millones a 1.186 millones de dólares, y las del Impuesto al Patrimonio de 622 millones a 1.137 millones de dólares, totalizando una renuncia fiscal cercana a los USD 2.300 millones (casi 3% del PBI).
Sin embargo, estos estímulos no se tradujeron en un aumento sustantivo de la inversión, que se mantuvo en torno al 17% del PBI, nivel insuficiente para sostener un crecimiento económico del orden del 3% anual. Cabe señalar que una parte significativa de la inversión en este período correspondió a la construcción de UPM y obras asociadas, por unos 3.500 millones de dólares.
En el frente fiscal, el resultado fue un leve aumento del gasto público en relación al PBI comparando 2024 con 2019, donde el gasto del Gobierno Central y el BPS pasa del 29,8% al 30,5% del PBI. Algo similar ocurre con la presión fiscal, medida como los ingresos del Gobierno Central y BPS sobre el PBI, que pasa del 25,9% en 2019 al 27,1% del PBI en 2024, esto sin tener en cuenta las postergaciones de gastos hacia 2025, que junto con los compromisos asumidos ascienden a 970 millones de dólares.
En materia salarial, se produjo una pérdida del poder de compra de los salarios, que otorgó una transferencia de ingresos del trabajo al capital, con recuperación al final del período. La política salarial de este quinquenio fue contractiva, lo que produjo una variación del salario real en el quinquenio de 2,4%, mientras que en el quinquenio pasado se registró un aumento acumulado del 7,7%, aún con peores condiciones económicas.
La contracción del salario durante la primera mitad de la gestión fue una política deliberada de redistribución regresiva del ingreso: el poder ejecutivo votó el 90% de las veces con las representaciones empresariales en los consejos de salarios y el resultado fue una transferencia en el período de 4.532 millones de dólares del trabajo al capital.
La pobreza es otro indicador que no mejora en este período, a pesar de un crecimiento económico palpable, aunque moderado. Esto es consistente con las variaciones regresivas en materia de igualdad, que puede observarse en que este fue el primer quinquenio de los últimos 20 años donde los ingresos del 10% más pobre decrecen una media de 0,2% anual, mientras que los ingresos del promedio se incrementan 0,4% anualmente.
La inflación durante 2023 y 2024 logró ser ubicada dentro del rango de tolerancia, cerca del 5% anual, aunque principalmente traccionada por una caída del valor del dólar.
En suma, el último quinquenio culmina una década de estancamiento o bajo crecimiento, a pesar de haber contado con un mayor potencial de expansión. Ese impulso no se dinamizó por falta de una estrategia distributiva activa, lo que limitó el efecto multiplicador del auge exportador sobre la economía interna. Como contracara, se observa una fuerte salida de capitales: datos proporcionados por el Ministerio de Economía indican que los depósitos e inversiones financieras en el exterior de residentes uruguayos pasaron de 27.000 millones de dólares en 2019 a 61.000 millones de dólares en 2023.
En una perspectiva de más largo plazo, la economía uruguaya sigue sin abordar sus nudos estructurales y se sostiene en una inercia basada en la entrada de capitales y superávits comerciales, que permiten mantener una moneda apreciada y preservar el pacto distributivo. Si bien este modelo asegura cierta estabilidad, lo hace a costa de limitar las capacidades exportadoras y profundizar la primarización productiva, incluso en sectores agroindustriales.
Una agenda posible
La situación de meseta de la economía uruguaya no se explica únicamente como la consecuencia de una gestión malograda, sino que debe ser entendida como el resultado de la incapacidad de nuestra matriz productiva y de inserción internacional de sobrellevar una etapa sin los empujes propios de un ciclo de sostenida expansión del precio de nuestros bienes de exportación. Responder a este problema requiere combinar, en un sentido convergente, tanto una agenda distributiva como una agenda de desarrollo, que se complementen y potencien mutuamente.
En primer lugar, parece claro que el camino de las exoneraciones tributarias no está resultando en una mejor performance de la inversión: el gobierno de Lacalle Pou amplió las exoneraciones del 5,5% a 6,6% del PBI, fundamentalmente en IRAE e Impuesto al Patrimonio, pero los resultados en materia de inversión no son visibles. Es preciso estudiar esta modalidad de esquema de incentivos para hacerlo más eficiente y que no acabe siendo una transferencia de ingresos al capital sin contrapartidas ni control.
El desvío de recursos hacia cuentas bancarias o diferentes modalidades de activos en el exterior también merece ser analizado en profundidad, ya que significa una sangría de divisas valiosas para apuntalar una estrategia nacional de desarrollo. Se ha dicho, con razón, que Uruguay precisa alcanzar niveles de inversión superiores al 20% del PBI. Es preciso diseñar estrategias que permitan que al menos una parte de ese volumen de riqueza que se va al exterior sea canalizada como inversión local.
Un impuesto a las grandes fortunas, que grave al 1% más rico, en línea con el programa de gobierno del Frente Amplio, puede resultar en un hito clave de este gobierno. Avanzar por este camino resultaría en una recaudación cercana al 1% del PBI, el equivalente al espacio fiscal generado por un año de crecimiento al 3%. Se trata de una iniciativa que existe en países desarrollados y que investigadores especializados en la cuestión tributaria como Mauricio De Rosa y Gustavo Viñales han señalado que es viable y progresiva.
Recuperar la política industrial debe ser otra prioridad de esta etapa, más en un contexto global donde han crecido sustancialmente las diferentes formas de proteccionismo y las políticas de desarrollo productivo. Esto es clave para seguir fortaleciendo nuestro sector de bienes transables. El 80% de nuestras exportaciones de bienes son de carácter industrial o agroindustrial.
Una política salarial orientada a recuperar el poder de compra y, al menos, mantener el peso de la masa salarial en el PBI, resulta fundamental para asegurar una distribución equitativa de los frutos del crecimiento y promover un círculo virtuoso entre la creación y la distribución de riqueza. Esto contrasta con la dinámica regresiva observada en el último quinquenio. En paralelo, la reducción de la jornada laboral constituye una herramienta clave dentro de una agenda distributiva, al abrir la posibilidad de avances incluso en un contexto de bajo crecimiento y de pautas salariales moderadas en términos de aumentos reales.
Estos lineamientos no resuelven por sí solos los desafíos del país: deben articularse en una estrategia orientada a mejorar la distribución y promover una agenda de desarrollo basada en la creciente sofisticación del trabajo nacional. Se trata de un proceso de largo plazo que requiere acuerdos nacionales duraderos. Para cerrar el rezago de productividad con los países avanzados, hay que encarar al menos dos debates clave.
En primer lugar, cómo vamos a alcanzar efectivamente un nivel de inversión superior al 20%, siendo que hace casi 10 años que mantenemos niveles de inversión similares a los de las décadas de 1980 y 1990, las peores en materia de inversión de los últimos 80 años.
Sin agenda distributiva que permita generar fondos de acumulación productiva la agenda de desarrollo va a carecer de potencia verdadera.
Segundo, cómo abordar la persistente sobrevaluación cambiaria que, si bien mejora los ingresos en pesos y sostiene el pacto distributivo, compromete el desarrollo de largo plazo y la diversificación exportadora. Es necesario discutir cómo mejorar el perfil cambiario sin que eso implique una redistribución regresiva vía aumento de rentabilidad exportadora. Esto último nos obliga a diseñar políticas y herramientas para hacer un uso eficiente de los recursos extraordinarios del sector exportador.
Estos y otros debates deberán nutrir el espacio de discusión sobre una Estrategia Nacional de Desarrollo que ha propuesto el PIT-CNT, que aparentemente cuenta con la disposición de los empresarios a participar y que el gobierno nacional se ha dispuesto a convocar.
(1) Economista. Diputado Espacio 1001-Frente Amplio
(2) Economista. Diputado (S) Espacio 1001-Frente Amplio
