Por Rodrigo Gorga (*)
El actual proyecto de Rendición de Cuentas enviado por el Poder Ejecutivo para el estudio parlamentario prevé una importante reforma del sistema de transferencias sociales y ha sido uno de los temas que ha suscitado más debate en las últimas semanas. En este artículo repasamos las principales modificaciones del nuevo sistema así como algunos de los argumentos que se ponen en juego.
Se sabe que las transferencias por sí solas no son suficientes para una disminución sustantiva de la pobreza infantil. La evidencia reciente en Uruguay es prueba de ello: entre 2006 y 2017, los grandes avances en la reducción de la pobreza fueron fruto de una batería de políticas sustentadas principalmente en mejoras en el mercado laboral. El gobierno reconoce esta limitación de la herramienta, y por eso mismo lleva adelante acciones como una Ley de Empleo Integral y pautas salariales que intentan priorizar los salarios más bajos.
De acuerdo a los diagnósticos disponibles, una de las principales debilidades del sistema actual es la fragmentación. Existen múltiples instrumentos, a cargo de distintos organismos, con múltiples reglas y procedimientos. Esta debilidad genera costos administrativos y reduce la capacidad de brindar respuestas integrales, porque la suma de abordajes parciales no alcanza para acompañar trayectorias que requieren una intervención más densa.
Actualmente el sistema se compone de diferentes transferencias. La de mayor alcance es la de las Asignaciones Familiares – Plan Equidad (AFAM-PE): creada en 2007, llega a más de 400.000 destinatarios. Beneficia a niñas, niños y adolescentes y se otorga con independencia de la situación laboral de los titulares, aunque el acceso se determina mediante una evaluación de vulnerabilidad socioeconómica. Exige como contraprestación la asistencia a centros educativos y la realización de controles de salud.
Por otro lado, existe la Tarjeta Uruguay Social (TUS), dirigida en su mayoría a hogares con presencia de niñas, niños y adolescentes que enfrentan las mayores dificultades socioeconómicas. Este programa alcanza a 93.000 hogares, con montos que cubren un amplio rango: van de los $2.000 a los $10.410 para hogares con cuatro niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad extrema. Asociado a esta prestación está el Bono Crianza, dirigido a hogares en situación de extrema vulnerabilidad en los que residen mujeres embarazadas o niños y niñas de hasta tres años, cuyo monto máximo es de $3.339.
A su vez, un mismo hogar puede recibir simultáneamente AFAM-PE, TUS y Bono Crianza. Esta fotografía refleja la complejidad y la superposición del sistema actual de transferencias, que obliga a la interrelación entre organismos como el MIDES y el BPS —y, por lo tanto, a realizar trámites en distintas dependencias—, con modalidades de entrega diferentes: las asignaciones son transferencias de libre disponibilidad, mientras que la TUS y el Bono Crianza se instrumentan a través de una tarjeta electrónica precargada que solo permite la adquisición de alimentos, bebidas no alcohólicas y artículos de higiene y limpieza.
Un fenómeno que desde sus inicios llamó la atención de quienes llevan adelante la política pública, y que luego fue abordado por diversos y rigurosos trabajos académicos, consiste en investigar las razones por las cuales muchos hogares, a pesar de vivir una situación de enorme privación material que los coloca dentro de la población objetivo de estos programas, no se postulan. Estos estudios encuentran que el estigma desalienta a los destinatarios a la hora de realizar los trámites para acceder a los beneficios. Este problema, que habla más de la vara con la que nuestra sociedad mide a las personas que peor trata nuestro sistema que de esas personas mismas, dificulta que las prestaciones cubran a la totalidad de la población objetivo. Y se refuerza, por ejemplo, cuando el beneficio se vuelve visible en redes de comercio determinadas y a través de una tarjeta nominada que expone la condición de quien la usa.
Y todo esto —los organismos, las tarjetas, los trámites, la vergüenza que impone— para que los montos sigan sin ser suficientes para romper las barreras que enfrentan los destinatarios. De otro modo, 1 de cada 3 niños no sería pobre en nuestro país.
Frente a este diagnóstico, la propuesta es la unificación del sistema, acompañada de una mejor focalización y un incremento de los montos. La modificación será gradual: a partir de 2027 se incorporará al nuevo régimen a los niños y niñas de 0 a 2 años, concentrando los esfuerzos en las etapas más tempranas del ciclo de vida, que es donde las intervenciones públicas muestran mayor retorno social. La cobertura podrá ampliarse en función de la disponibilidad de recursos.
Para fijar el nuevo monto se tomará, por primera vez, como referencia la Canasta Básica Alimentaria: $6.600, el costo mínimo de una selección de alimentos capaz de cubrir los requerimientos nutricionales básicos.
Sobre esa referencia se monta la progresividad. El 20% más vulnerable —priorizando a las embarazadas y a los niños de 0 a 3 años, esos primeros mil días de vida— recibe un refuerzo del 50%, que lleva la prestación a $10.000. El segundo nivel accede a la referencia sin ajustes: $6.600. El tercero, a la mitad: $3.300. Esta priorización para los que están en situación de mayor exclusión muestra que el objetivo de la medida no es meramente estadístico. Sería mucho más eficaz bajar los números de pobreza focalizando los aumentos en los que están más cerca de la línea que los coloca en situación de pobreza: con un empujón menor cruzan hacia arriba y salen del conteo.
Toda la arquitectura está calibrada, entonces, en la misma unidad de medida: la comida en la mesa. Y —según de qué lado del mostrador esté uno— eso puede ser un piso técnico o ser todo. A esto se suman la eliminación de las escalas de equivalencia y la incorporación de la proporcionalidad, de modo que el monto aumenta estrictamente de acuerdo con la cantidad de niños que hay en el hogar.
El incremento de los montos, para el caso de los niños y niñas de 0 a 3 años, es sustancial, con una cantidad de recursos incrementales estimados en $1.240 millones (US$ 30 millones) para el 2027. Así también se espera que sea su impacto, que duplicará la capacidad del sistema para reducir la pobreza en ese tramo de edad.
El nuevo sistema también incluye modificaciones en las condicionalidades que determinan si una persona accede o no a la prestación. Ante situaciones de incumplimiento, en lugar de suspender totalmente la prestación, se aplicará una reducción del 20% del monto transferido, pero solo una vez agotadas todas las instancias de revinculación con los servicios de salud y educación. Es decir, a partir de ahora existirá un importante tramo de la transferencia que no estará condicionado a ningún cumplimiento por parte del hogar beneficiario.
Este punto, que ha sido quizás uno de los que generó más controversia, se fundamenta en la evidencia acumulada. La pregunta empírica no es si las condicionalidades deben existir —el nuevo sistema las mantiene— sino qué pasa cuando se incumplen y la respuesta del Estado es la suspensión total de la prestación. Lo que muestra esa evidencia es que la suspensión total no es un instrumento eficaz para reincorporar al hogar a los servicios de salud y educación: lo que hace, en cambio, es expulsar a las familias más vulnerables del sistema de protección que más las necesita.
Dicho de otra manera: el mecanismo diseñado para asegurar que los niños asistan a la escuela terminaba dejándolos sin ingresos, sin vínculo con la política pública y sin que nadie fuera a la escuela de todos modos.
Otra modificación en el régimen, y que apunta al problema del estigma mencionado anteriormente, refiere a la unificación de los medios de pago, quitándole la marca “tarjeta plan social” a aquellos que reciban una determinada prestación.
La unificación de los medios de pago —es decir, que cada persona pueda decidir si recibe la prestación en una cuenta común o en efectivo— elimina las restricciones sobre los bienes que pueden adquirirse. Este ha sido otro de los aspectos que generó cierta controversia. Las críticas provienen, en general, de posiciones que reivindican la libertad económica para quienes tienen el poder de acumular grandes fortunas, pero reclaman restricciones para quienes reciben una ayuda mínima cuando más la necesitan.
El cuestionamiento de que este dinero podría destinarse a “celulares, vino, whisky u otros consumos no vinculados con los niños”, además de no resistir el contraste con la evidencia disponible sobre la utilización de la TUS —según la cual alrededor de un 70% se destina a alimentos y el 30% restante a artículos de limpieza, higiene y primera necesidad—, roza, cuando no abraza directamente, la aporofobia. Parecería que las únicas personas a las que se les puede exigir qué hacer con su dinero —y qué condiciones deben cumplir para acceder a un derecho tan básico como la alimentación de sus hijos— son las más pobres.
Conviene recordar aquí, como hizo en su cuenta de la red social X la diputada Natalia Díaz, del Espacio 1001, las palabras del Padre Cacho ante la pregunta de por qué habría que exigirles algo a quienes peor ha tratado esta sociedad: «Es mentira aquello de que hay que enseñarles a pescar y no darles el pescado, porque nosotros les hemos robado la caña, el anzuelo, la barca, la red y hasta los pescados».
Estas modificaciones permitirán reducir la pobreza y mejorar la seguridad económica de los hogares. Es decir, reducir la sensación de que, ante los riesgos y vicisitudes que este sistema impone, quienes menos herramientas tienen para hacerles frente están solos. Que el Estado —la sociedad en su conjunto— puede ser esa espalda sobre la cual apoyarse; con todas las limitaciones de este avance, sí, pero un lugar de contención, al fin y al cabo.
(*) Economista.
