Por Ana Ferraris (*)
Entre las novedades de la ley con declaratoria de urgencia, Ley 19.889, aparecen, en la sección V denominada Eficiencia del Estado, los llamados Delegados del Servicio Civil. Un tema de escasa visibilidad en medio de un articulado tan extenso y que además se vio opacado debido al abordaje de temas de una mayor significación política tales como la sección destinada a los temas vinculados a la seguridad pública, por mencionar tan solo uno.
Dicho de un modo muy sucinto, la norma prevé la existencia de Delegados Sectoriales del Servicio Civil, designados por el Poder Ejecutivo, en la Administración Central, los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados “con la finalidad de fortalecer la aplicación y evaluación de la política de administración del personal llevadas adelante por las dependencias que correspondan”. Y a continuación se establece que estos Delegados – los cuales dependerán jerárquicamente de la Oficina Naciional de Servicio Civil y ejercerán la competencia asignada a dicha Oficina – trabajarán en forma conjunta y coordinada con las unidades de recursos humanos de dichos organismos.
Haciendo un poco de historia
Para entender de un modo integral las normas jurídicas hay que tener presente su proceso de creación y todos los elementos contextuales que determinan su existencia. Tan importante como lo anterior es el análisis de sus antecedentes históricos.
Desde esta última perspectiva surge con total claridad que el antecedente de estos delegados sectoriales hay que buscarlo en el periodo de la dictadura.
El decreto No 821/75 de 28/10/75 creó las Oficinas Sectoriales del Servicio Civil en todos los Ministerios, como unidades asesoras en materia de modernización administrativa. Llama la atención que en ese entonces, la dictadura no hubiera utilizado este mecanismo a nivel de los entes autónomos y servicios descentralizados o los gobiernos departamentales, lo cual no supone que no hayan puesto en práctica otros mecanismos de control y vigilancia en la gestión de los mismos.
En ese contexto se ubicaba este instituto. En un marco de supuesta “modernización” de la administración pública, se verifico el más brutal operativo de purga en el Estado y destitución de funcionarios por razones políticas e ideológicas que se tradujo, en algunas áreas, en un verdadero vaciamiento de recursos humanos. Miles fueron expulsados de los organismos públicos en base a la categorización de los funcionarios en B o C, o lisa y llanamente eran encarcelados o desaparecidos.
Con la restauración democrática, durante el primer gobierno de Julio María Sanguinetti, se retoma en forma casi textual este instrumento de la dictadura a través del decreto 212/86 de 18/4/86 expresando que “el modelo que se implanta refleja las experiencias positivas recogidas por la Oficina Nacional del Servicio Civil en el período 1971 – 1978 sin perjuicio de su adaptación al nuevo momento que vive la República…”. Suena extraño que se pueda hablar de experiencias positivas recogidas por esa Oficina en un período como el mencionado (sobre todo en dictadura), pero así está dicho en el Considerando IV) del decreto.
No abunda información respecto de la actuación de estos delegados sectoriales ni sobre su efectividad una vez restaurada la democracia.
Si nos basamos en las expresiones vertidas por las nuevas autoridades de la Oficina Nacional del Servicio Civil ante la Comisión Especial del Senado para el tratamiento de la ley de urgente consideración parece quedar bastante claro que “esta es una figura que ya existió en nuestro ordenamiento y no es menos cierto que no tuvo, diría, una suerte favorable en cuanto al desarrollo de políticas a nivel de la Administración central…”[i] . Da la impresión que los antecedentes no son los mejores para poner en funcionamiento este mecanismo de control de la gestión humana en buena parte del Estado.
Una carrera de obstáculos en el fortalecimiento del Servicio Civil
Por si esto fuera poco, y sumando complejidades a la creación de estos delegados, está la cuestión constitucional. El artículo 64 de la Carta Magna prevé que se requerirán dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara para “establecer normas especiales que por su generalidad o naturaleza sean aplicables a los funcionarios de todos los Gobiernos Departamentales y de todos los Entes Autónomos, o de algunos de ellos, según los y casos”.
Las mismas dudas parecen asaltar a las autoridades de la ONSC a estar a las manifestaciones vertidas en la Comisión del Senado, al señalar que “no puedo evitar reconocer que esta norma, en la medida en que requiere mayorías especiales, debe analizarse…”[ii] .
En un sentido muy similar se manifestó en dicha ocasión el Pro Secretario de la Presidencia al señalar que “hay un informe de la División Jurídica que da su opinión técnica sobre la presunta necesidad de que se requieran las mayorías especiales establecidas en el artículo 64 de la Constitución. El Senado tendrá que debatirlo y, de llegar a esa conclusión, esos artículos no podrán continuar dentro del proyecto de ley, pero eso no quiere decir que no se pueda acotar la discusión a la Administración central, dejando de lado a los entes autónomos…”[iii] (pag 92).
Del relato de las autoridades surgen con toda claridad dudas importantes en cuanto a la constitucionalidad del instituto que pretenden crear por lo cual no es muy difícil imaginar al lector de esta nota preguntándose por qué, a pesar de estas dudas, se insiste en su promoción.
Por lo pronto, la Ley votada no contó, como es público, con esas mayorías especiales.
Otra gran incógnita, que en el mejor de los casos el tiempo se encargará de despejar, tiene que ver con la cuestión presupuestal asociada a la creación de nuevos cargos en la Administración Publica.
En esta carrera de obstáculos no podemos perder de vista el decreto 90/2020 de 11/3/2020 que establece el “límite máximo de ejecución presupuestal para el Ejercicio 2020, en los Incisos 02 al 15 del Presupuesto Nacional, en el 85% (ochenta y cinco por ciento) de los créditos comprometidos del Ejercicio 2019, correspondientes a gastos de funcionamiento e inversiones, cualquiera sea su fuente de financiamiento”.
El artículo 4º del decreto prevé además una fuerte restricción en materia de provisión de vacantes y prohíbe la renovación automática de todos los vínculos de servicios personales de carácter temporal con la Administración Central que no revistan la condición de funcionarios públicos.
Un panorama sombrío que conspira contra el llenado de vacantes en general y contra la designación de estos delegados sectoriales en particular.
Otro aspecto a destacar tiene que ver con la negociación colectiva en el sector público y el accionar de estos delegados. Si van a cumplir los cometidos de la ONSC mas allá de los Ministerios habrá que prestar especial atención a la puesta en marcha de los mecanismos de consulta y la colaboración entre las autoridades públicas y las organizaciones de trabajadores públicos sobre las cuestiones de interés común.
Por último cabe mencionar uno de los problemas más complejos relacionado con la recreación de estos delegados sectoriales del servicio civil: el avasallamiento a la autonomía de las empresas públicas (entes autónomos o servicios descentralizados) consagrada por nuestra Constitución.
El caso que nos ocupa supone una clara injerencia de una dependencia de la Presidencia de la República -por mas que se trate de un organismo especializado en gestión humana-, ya que las empresas publicas no están sometidas a la jerarquía del Poder Ejecutivo. Por lo tanto, dentro de los límites de la autonomía, parecería que el papel de estos delegados no debería ir más allá del asesoramiento habitual que brinda la Oficina en materia de gestión humana, solicitar información para el cumplimiento de sus cometidos, etc.
Quien escribe estas líneas tiene más dudas que certezas acerca de la pertinencia de un instituto como el proyectado y sobre todo, acerca del valor que pueda aportar a la tan manida y traída mejora de la gestión pública. Pero sobre todo, mucha preocupación sobre un mecanismo que fácilmente puede transformarse en una verdadera distopia como ese Gran Hermano que todo lo ve y lo controla.
[i] (Distribuido No 54 de 14 de mayo de 2020, pág. 83).
[ii] Ibídem, pag. 87
[iii] Ibidem, pag. 92
(*)Doctora en Derecho y Ciencias Sociales, asesora Bancada Espacio 1001.
