Por Rodrigo Gorga (*)
La Ley Nº 19.196 de Responsabilidad Penal Empresarial fue aprobada en marzo de 2014, después de un intenso debate legislativo, con una férrea oposición de las cámaras empresariales y de connotados abogados penalistas, al mismo tiempo que una intensa movilización popular, liderada por los sindicatos, mostraba su apoyo en las calles. No era una discusión menor: lo que estaba en juego era cambiar la lógica con la que el derecho penal interviene en el mundo del trabajo.
Un estudio recientemente publicado en la prestigiosa revista académica internacional World Development analiza, más de una década después, los efectos de la norma que tanta controversia suscitó en su momento. El artículo fue escrito por los profesores de la Universidad Católica del Uruguay, el politólogo Rafael Piñeiro y el economista Emiliano Tealde, junto al politólogo Fernando Rosenblatt, de la Universidad de Manchester.
Dicho de forma resumida, la norma tipificó las infracciones a la seguridad laboral como delitos de peligro. Esto significa que no es necesario que haya una lesión efectiva para que exista delito: alcanza con haber puesto en riesgo la vida o la integridad del trabajador. La conducta se sanciona por el riesgo que genera, no por el daño consumado. Además, la ley elevó la severidad de las penas, incorporando la posibilidad de prisión para los empleadores que incumplan las normas de seguridad.
Los resultados son contundentes. Tras la aprobación de la ley, las lesiones laborales reportadas se redujeron en promedio un 23%. El efecto fue todavía más pronunciado en el sector industrial y en el sector primario —por ejemplo, en la actividad agropecuaria—, donde la caída fue superior al 30%.
En términos absolutos, el resultado tiene una traducción concreta: miles de trabajadores no se lesionaron. En 2014 se registraron 36.593 accidentes laborales. La estimación del estudio implica que, en un año con ese nivel de actividad, la ley habría evitado alrededor de 8.400 lesiones. No se trata solo de una variación porcentual: son miles de trabajadores que no terminaron en una emergencia, que no quedaron con secuelas, que no interrumpieron su vida laboral.
Lo significativo es que este descenso no estuvo acompañado por un aumento en las condenas: en más de una década solo dos empleadores fueron procesados bajo la nueva normativa. La reducción operó, entonces, no por el castigo efectivo sino por la amenaza creíble de sanción. La expectativa de responsabilidad penal modificó conductas antes de que los tribunales intervinieran.
Ese punto permite comprender mejor el mecanismo. La disminución en los accidentes no se explicó por un aumento de inspecciones ni por un mayor despliegue administrativo. El cambio no fue resultado de una expansión del control estatal, sino de la alteración de los incentivos. La mera elevación de las sanciones —la posibilidad real de responsabilidad penal— operó como factor disuasivo. Esto muestra, además, que no fue necesario incurrir en mayores costos económicos ni administrativos para el Estado.
El resultado empírico es particularmente relevante porque enfrenta una objeción que circuló desde el comienzo: que la eventual caída de los accidentes podía explicarse simplemente por un menor nivel de actividad económica y, por lo tanto, por menos horas trabajadas. La metodología utilizada por los autores permite aislar el efecto específico de la ley respecto de otros factores que cambian de manera gradual en el mercado laboral. Al comparar lo que ocurre inmediatamente antes y después de su aprobación, bajo condiciones económicas similares, el estudio identifica el quiebre exacto producido por la norma. De este modo, la reducción observada no puede atribuirse a una caída del empleo o a variaciones del ciclo económico, sino al cambio en el régimen de sanciones.
Para decirlo de forma sencilla: el estudio no compara un año “malo” con un año “bueno”. Compara momentos muy próximos en el tiempo, antes y después de la entrada en vigencia de la ley, asumiendo que todo lo demás —nivel de empleo, actividad económica, condiciones generales— evoluciona de manera continua. Si hay un salto brusco justo en el momento en que la norma entra en vigor, ese salto puede atribuirse con alta probabilidad a la discontinuidad que genera la ley y no al contexto económico.
Ese desplazamiento —del daño al riesgo— abrió un debate profundo. No es lo mismo castigar lo que ocurrió que castigar lo que podría haber ocurrido. La tensión es evidente: por un lado, la necesidad de proteger la seguridad de quienes trabajan; por otro, el principio de que el derecho penal debe actuar con prudencia y no sancionar meras potencialidades. Los críticos advertían sobre el peligro de condenar sin resultado lesivo y sobre la dificultad de establecer una cadena causal entre una conducta riesgosa y un daño que nunca llegó a concretarse. El límite entre prevención y exceso punitivo parecía delicado.
En este punto conviene recordar que la discusión sobre la libertad no se da en abstracto. El ejercicio de la libertad en el mercado de trabajo está atravesado por una asimetría de poder evidente entre empleadores y trabajadores. Lo que aquí se pone en juego no es sólo un principio jurídico, sino dos libertades en tensión: la libertad empresarial para organizar el proceso productivo con el objetivo de maximizar beneficios, y la capacidad real de los trabajadores para negociar condiciones que no comprometan su salud o su vida. En un contexto de desigualdad estructural, la apelación a la libertad puede terminar consolidando la posición de quien ya tiene mayor poder de decisión, incluso sobre los riesgos que un trabajador se ve obligado a asumir para ganarse el salario.
Hay un hallazgo adicional que merece atención. La caída de las lesiones fue especialmente significativa en el sector primario, históricamente caracterizado por una débil organización sindical y mayores dificultades de control estatal. Es decir, la norma impulsada por el movimiento sindical terminó teniendo efectos particularmente visibles allí donde la presencia sindical es más frágil. Esto muestra que cuando una conquista se institucionaliza en la ley, su alcance deja de depender exclusivamente de la movilización cotidiana y se transforma en una fuerza estructural que opera incluso donde no hay organización, revelando el potencial democratizador de la norma: extender protección y capacidad de resguardo más allá de la presencia sindical que le dio origen.
Que esta experiencia haya sido publicada en una revista académica internacional constituye, además, evidencia para un debate global sobre cómo el Estado interviene en el mercado de trabajo y cómo la organización sindical puede modificar las reglas del mercado con efectos sociales amplios.
(*) Economista.
