Regla Fiscal en la Ley de Urgente Consideración: Un retroceso en la institucionalidad fiscal del país

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Por Federico Araya (*) 

La Regla Fiscal (RF) votada en la LUC se configura como la madre del ajuste fiscal que se iba a llevar adelante meses después en la Ley de Presupuesto. Se trata de una normativa que promueve el recorte del gasto público y el retiro del Estado de las políticas sociales, y lo hace además en plena pandemia, donde en el 2020 el país sufrió la pérdida de 60.000 puestos de trabajo y 100.000 personas cayeron en situación de pobreza. El tope al gasto público establecido en la RF, implicó en el 2020, un descenso de las remuneraciones de 2% y una caída de la inversión del gobierno central de casi 8%. 

¿Qué es una Regla Fiscal? 

Las Reglas Fiscales (RF) imponen una restricción de largo plazo sobre los agregados presupuestarios a través del establecimiento de límites numéricos, teniendo como principal objetivo dotar de credibilidad a la política fiscal (Kopits y Symansky, 1998). En palabras de Melamud (2009) “tienen como finalidad lograr un entorno de confianza y garantizarles a los mercados que los indicadores fundamentales de las cuentas públicas seguirán siendo predecibles y sólidos, independientemente del gobierno que ocupe el poder, estableciendo un marco despolitizado de la política fiscal, similar a un aislante político que autodisciplina”. 

Las RF pueden ser de distintos tipos: 1) las que limitan el endeudamiento, conocidas como Reglas de Deuda; 2) las que limitan el Gasto Público, conocidas como Reglas de Gasto 3) las de Balance Presupuestal conocidas como Reglas sobre Resultado Fiscal Observado; 4) las que se establecen sobre el Resultado Fiscal Estructural. Este último tipo, con un complemento del punto 2, es decir, un tope al incremento anual del gasto real, son los que están propuestos en la LUC.

La RF en la Ley de Urgente Consideración

2.1 El alcance.

Según se establece en el Artículo 207 de la LUC, la RF abarca como ámbito de aplicación a la Administración Central y a las entidades estatales comprendidas en el artículo 220 de la Constitución.

Nótese que este ámbito de aplicación, no plantea la excepción para sectores esenciales como la educación o la salud, De esta manera, el Gasto Público Social sufrió una retracción muy clara durante el 2020. Si la pandemia no hubiera aparecido, las transferencias sociales hubiesen caído un 4,2%, lo que indica que el gobierno tenía la clara intención de procesar el ajuste fiscal a costa de los sectores más vulnerables 

2.2 Sobre el tipo de regla: Resultado Fiscal Estructural y limitación al Gasto Público.

El Artículo 208 establece que la RF se aplicará sobre el Resultado Fiscal Estructural (RFE) y se complementará con un tope indicativo de incremento anual del gasto real vinculado al crecimiento potencial de la economía. En tanto, el Artículo 209 expresa que la metodología para el cálculo del RFE será establecida por el MEF. Estos artículos proponen entonces, limitar el déficit fiscal estructural mediante un tope al gasto público, y no se establece absolutamente nada del lado de los ingresos. Esto constituye un riesgo pues un gobierno que tenga ingresos públicos elevados podría perfectamente cumplir con la meta de déficit fiscal y simultáneamente incumplir la meta del gasto. En otras palabras, se podría caer en una trampa de gasto público excesivamente bajo (Zack y Sotelsek, 2018). 

Por otra parte, la meta indicativa sobre el Déficit Estructural presenta serias desventajas que hay que tener en cuenta. Lo primero a saber es que no estamos hablando de un dato empírico sino de una abstracción, con lo cual la corrección por el ciclo económico puede resultar sumamente compleja. Asociado a ello, el tope del incremento del gasto público, estará vinculado al crecimiento potencial de la economía. Para calcular esto se necesitan estimaciones robustas del PIB de largo plazo, y la evidencia marca que las estimaciones en tiempo real de esta variable suelen estar sesgadas a la baja. (1)

Ello genera que las visiones inicialmente pesimistas se auto-refuercen y reduzcan el espacio fiscal más de lo que era necesario. Pero, además, ¿es lógico estimar un PIB de largo plazo en plena pandemia mundial, cuando aún se desconoce la magnitud de sus impactos? Hoy en día ya existen autores que sugieren la necesidad de abandonar todas las estimaciones del PIB de largo plazo realizadas antes de la pandemia y proponen esperar hasta que se haya desarrollado un enfoque más confiable para evitar políticas fiscales pro-cíclicas que exacerben la caída de la economía (Heimberger, 2020).

Como consecuencia de las complejidades de estas estimaciones, y de la opacidad con la que se ha manejado el gobierno para transparentar su metodología, la comunicación y el monitoreo de la política para que la ciudadanía cuente con garantías de su cumplimiento, será prácticamente imposible de lograr. 

2.3 Sobre la institucionalidad. 

El Artículo 210 establece que el P.E a iniciativas del MEF, designará un Comité de Expertos, y un Consejo Fiscal Asesor, de carácter técnico, honorario e independiente, a los efectos de asesorar en materia de política fiscal. 

Habiendo transcurrido 9 meses desde la promulgación de la Ley, nada se sabe de la creación de estos organismos. A su vez, la supuesta independencia de estos organismos queda completamente minada ya que es el MEF quien los designará. Además, en la Exposición de Motivos de la Ley de Presupuesto, se establece que el Consejo Fiscal Asesor “se integrará por el Ministerio de Economía y Finanzas y un grupo menor de analistas”. Es decir, que el propio MEF, no solo establece la metodología de cálculo del déficit, no sólo designará los Consejos Asesores, sino que además será parte de ellos. La discrecionalidad con la que cuenta el MEF es total. 

¿Por qué el Poder Ejecutivo no detalla en ningún momento cómo se van a elegir las autoridades de ese supuesto Consejo Fiscal Asesor o de ese supuesto Comité de Expertos? La transparencia de la nueva institucionalidad fiscal brilla por su ausencia. 

 2.4 Sobre la Creación del Fondo de Estabilización y la rendición de cuentas del Poder Ejecutivo.

El Artículo 211 hace solo mención a que el P.E presentará los resultados en las Rendiciones de Cuentas y lo comparará con la meta fijada. Sin embargo, no se otorga ninguna potestad sancionatoria al Parlamento en caso de que el Ejecutivo incumpla, con lo cual el artículo se vuelve un mero formalismo. 

El Artículo 212 cierra el capítulo de RF en la LUC y redondea una mirada completamente ortodoxa y miope de la economía. Se pretende que si existieran excedentes fiscales se volcarán a un fondo para financiar políticas fiscales en fases recesivas. Esto tiene al menos dos inconvenientes. El primero, es que supone que en épocas de crecimiento los beneficios se distribuyen a todas las personas por igual, por lo que cuando el PIB crece, no sería necesario aumentar el gasto público del Estado. Obviamente, el reparto igualitario de los beneficios económicos no ocurre en el sistema capitalista y mucho menos en sociedades altamente desiguales como las de la región. 

El segundo problema es que el Gasto Público en Uruguay está destinado a solventar demandas sociales básicas. Limitar el gasto público en épocas de crecimiento imposibilitará la generación de políticas públicas universalistas capaces de generar redes de protección más amplias que lleguen a los sectores de población más vulnerables.

Consecuencias de la RF propuesta en la LUC

La primera consecuencia de la RF que la LUC propone, en este contexto (con una economía que presentó una caída de casi 6% en el 2020) no puede ser otra que amplificar la crisis económica. Peor aún, el objetivo explícito de limitación del gasto público, tendrá como resultado la emergencia social, dado que afectará principalmente a los sectores más vulnerables. 

En segundo lugar, el objetivo de las Reglas Fiscales consiste en dotar de credibilidad a la política fiscal. Sin embargo, a través de la institucionalidad propuesta la independencia queda totalmente minada y la credibilidad opacada. 

En tercer lugar, esta Regla Fiscal no toma en cuenta la visión dinámica de que un mayor gasto público puede redundar en cambios en la trayectoria económica del país, que a la vez puede generar mayor inversión y mayor empleo y mejores condiciones de vida de la población. De haber existido una limitación de este estilo en los años anteriores, muchos avances posibilitados por el incremento del Gasto Público Social destinados a áreas prioritarias simplemente no hubieran ocurrido. 

Finalmente, unas consideraciones sobre la política fiscal. En Uruguay, ésta es la única política macroeconómica con capacidad de estabilizar la economía ya que la política monetaria en una economía dolarizada pierde efectividad, por lo tanto, agregarle un grado de rigidez adicional a la política fiscal podría atar de manos al Estado, mucho más en un contexto de fuerte contracción económica y elevado grado de incertidumbre. En este sentido, la RF va a contramano de lo que están haciendo la mayoría de los países en la actualidad. Aumentar el gasto público se vuelve no solamente necesario sino imprescindible, para así limitar los impactos negativos que las crisis suelen tener sobre todo en los hogares más vulnerables. 

(1)  Kempkes (2012) para 15 países de la Unión Europea halló que el producto potencial fue subestimado en 1% en promedio comparado con los datos finales del PIB obtenidos entre 1996 y 2011.

(*) Economista.