Por Rodrigo Alonso (*)
Cada ciclo de expansión económica en Uruguay termina, tarde o temprano, en el mismo lugar: una crisis cambiaria, una caída del producto y un ajuste que borra buena parte de lo ganado. Detrás de esa repetición hay una tensión de fondo que rara vez se nombra con claridad: la que existe entre la política macroeconómica orientada a la estabilización y la política de desarrollo productivo. Cuando la primera se impone sistemáticamente sobre la segunda, el crecimiento se sostiene mientras dura el ciclo favorable, pero no deja tras de sí una estructura productiva distinta. Y, paradójicamente, esa misma subordinación termina erosionando, con el tiempo, la propia estabilidad que se pretende cuidar.
Para entender por qué esta tensión es tan persistente, conviene mirar primero el patrón que la economía uruguaya viene repitiendo desde hace cinco décadas.
I. Dejá vú estructural
Al menos desde 1972 pueden identificarse tres grandes ciclos económicos que, más allá del signo político de los gobiernos que los transitaron, repiten la misma secuencia: una fase de expansión asociada a la apreciación del tipo de cambio real y a una entrada sostenida de capitales externos, seguida de una contracción abrupta en la que el tipo de cambio se devalúa y el producto cae.
El primer ciclo (1973-1984) se monta sobre un boom cárnico y un agresivo endeudamiento externo en tiempos de petrodólares baratos, y termina con la crisis de “la tablita” en 1982. El segundo (1985-2002) se apoya en la apertura financiera y la sobrevaluación cambiaria como ancla antiinflacionaria, y desemboca en el colapso bancario y cambiario de 1999-2002, con una caída del PBI de casi 18%. El tercero (2003-actualidad) es el más virtuoso en términos distributivos: un boom de commodities liderado por la soja, la celulosa y la carne, con China como destino de creciente gravitación, se combina con recuperación salarial y expansión del gasto social. Desde 2015 la fase descendente no se expresa como crisis abrupta sino como una larga meseta: apenas 1% de crecimiento promedio anual en la última década.
Gráfica. Ciclos económicos en Uruguay. PBI, tipo de cambio real y saldos externos entre 1972 y 2017
Fuente: elaboración propia en base a Maubrigades (TCR), Oyhantçabal Benelli (cuenta corriente y cuenta capital) y PHES-FCS-UdelaR (PBI)
La recurrencia no se explica por errores de política económica ni por el color de los gobiernos, dictadura de orientación liberal, democracias de derecha y gobiernos progresistas transitaron cada uno de los tres ciclos, sino por algo más estructural: la posición de Uruguay en la división internacional del trabajo. El país se especializó desde el siglo XIX en la exportación de bienes agrarios portadores de renta, y esa especialización nunca fue alterada. Cuando los precios internacionales suben, la renta crece, ingresan divisas y el tipo de cambio se aprecia; pero el mismo ingreso de capital externo exige, en contrapartida, una salida creciente de utilidades e intereses que agranda el déficit de cuenta corriente. Mientras siguen entrando capitales, el déficit se sostiene; cuando el flujo se frena o revierte, se desarma todo el andamiaje. La misma mecánica que produce la expansión produce la contracción.
II. La tensión entre la estabilización macroeconómica y el desarrollo productivo
Uruguay tuvo tres ciclos de expansión significativa en cincuenta años sin alterar sustancialmente su posición en la división internacional del trabajo ni su productividad relativa. Esto muestra que el crecimiento per se no resuelve el problema: la pregunta relevante no es solo cuánto crece la economía sino cómo y en qué dirección. Y ahí aparece, en toda su magnitud, el nudo crítico: la tensión entre la política macroeconómica orientada a la estabilización y la política de desarrollo productivo. Si la segunda queda subordinada a la primera, su espacio de acción será escaso; rara vez una política de desarrollo productivo prospera cuando debe ceder ante cada exigencia de corto plazo de los equilibrios macro.
Esa subordinación tiene, sin embargo, un costo para la propia estabilidad macroeconómica, aunque se pague con rezago. La experiencia de los tres ciclos analizados lo muestra: una política de estabilización sin estrategia de desarrollo productivo es sostenible en el corto plazo pero inviable en el largo. Los equilibrios macroeconómicos que se construyen durante la fase de expansión descansan, en última instancia, sobre el mismo flujo de renta y de capitales externos que los alimenta. Una vez cerrado el ciclo, la contracción los desarticula. La estabilidad macroeconómica perseguida como fin en sí misma, desconectada de una transformación productiva real, termina siendo tan cíclica como el crecimiento que pretende administrar.
Esto no debe leerse como una descalificación de la estabilidad. Una economía equilibrada es condición necesaria para pensar el desarrollo: no hay transformación productiva posible sobre la base de desequilibrios crónicos, alta inflación o volatilidad cambiaria extrema. Pero es condición necesaria, no suficiente. El desarrollo exige una intervención deliberada sobre la estructura productiva que la estabilidad, por sí sola, no produce ni garantiza.
Enfrentar este dilema exige dos movimientos. El primero es la constitución de una política de desarrollo productivo real y potente —algo que dista de ser la norma en los países sudamericanos—, encadenada al ejercicio de la planificación, en su versión más ambiciosa participativa y multiactor. Sin capacidades institucionales para sostenerla más allá de los ciclos electorales, la estrategia se reduce a un documento sin tracción.
El segundo es de geometría institucional: diseñar una arquitectura del Estado que articule virtuosamente a la entidad encargada de los equilibrios macroeconómicos con la encargada de la política de desarrollo productivo, evitando que la primera subordine sistemáticamente a la segunda por la urgencia del corto plazo. No se trata de dos agendas en competencia sino de dos piezas de una misma estrategia, que solo funciona si ninguna de las dos absorbe permanentemente a la otra.
La salida, entonces, requiere una intervención deliberada sobre la estructura productiva. En ese sentido, el proceso que hoy lleva adelante el gobierno uruguayo a través de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y la Agencia Nacional de Desarrollo, convocando a trabajadores, empresarios y academia en torno a una Estrategia Nacional de Desarrollo, representa una oportunidad que no abunda en la historia reciente del país: un ámbito institucional con mandato explícito para discutir no solo cuánto crece la economía sino hacia dónde y con qué estructura productiva.
(*) Economista.
