La concesión de la terminal de contenedores del puerto de Montevideo

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Por Ana Ferraris (*)

Se ha dicho que nuestro país es hijo del puerto de Montevideo debido al papel que jugó en su surgimiento como nación independiente.

En ese largo e intenso proceso histórico nuestra terminal portuaria ha estado atravesada por una serie de tensiones de diversa índole a lo largo del tiempo.

Del período colonial data la pugna entre España y Portugal por el control del Rio de la Plata, a través de nuestro puerto, al punto de concebirlo como centro de referencia a nivel naval y militar del Atlántico Sur. Su crecimiento sostenido lo fue transformando en un fuerte competidor del puerto de Buenos Aires.

El transcurso del tiempo no ha hecho más que demostrar que nuestro puerto logró consolidarse como una alternativa más eficiente y económica en comparación con el puerto de Buenos Aires, sobre todo debido al incremento del tamaño de los navíos y demás avances técnicos que promovieron un aumento significativo del comercio hacia estas costas.

En la actualidad esa puja entre puertos tiene un fuerte componente vinculado a la logística y a la tecnología, aspectos relevantes a la hora de pensar en la gestión portuaria en el siglo XXI. Ni hablar de las disputas en torno al dragado de nuestro puerto, que en la actualidad está planteada en torno a los 14 metros de profundidad y que la Comisión Administradora del Rio de la Plata no termina de resolver.

A mal puerto: El sostenido proceso de privatización de servicios portuarios

La historia del proceso de privatización de los puertos en Uruguay lleva casi tres décadas y está plagada de obstáculos e irregularidades.

Tres licitaciones frustradas, pedidos de coimas millonarias por parte de un ex ministro de Lacalle Herrera para incidir en la licitación, escándalos políticos de todo tipo y color, una comisión investigadora y una interpelación al exministro Lucio Cáceres en la década de los 90, dan cuenta de la magnitud económica que caracteriza el negocio de los servicios portuarios. Un negocio más que apetecible en un puerto con inmejorables condiciones para la logística en la región.

Hay un antes y un después con la promulgación de la ley de puertos, N° 16.246, de 1992. A partir de entonces los servicios portuarios pasan a ser una actividad fundamentalmente privada, basada en el principio de la libertad de competencia entre los operadores.

Esto dio origen a un proceso complejo de adjudicación de la terminal especializada de contenedores que culmina en 2001, con la subasta por U$S 17,1 millones a favor del grupo belga Katoen Natie (KN) por un plazo de 30 años.

En la crónica debe incluirse la actitud del grupo belga respecto de esta concesión ya que desde hace por lo menos cinco años amenaza con demandar al Estado por la suma de U$S 1.500 millones ante el CIADI, que es el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativo a Inversiones, dependiente del Banco Mundial. La presión de KN incluyó la posibilidad de vender sus acciones en Terminal Cuenca del Plata que suponen el 80% de la propiedad de la empresa. El mentado juicio tiene dudosa fundamentación, entre otras razones porque no se alcanza a discernir de qué manera se arriba al monto pretendido, en base a que parámetros se calcula, así como los demás elementos de la pretensión de Katoen Natie para determinar si estamos ante un planteo medianamente razonable. Sin embargo, a pesar de estas consideraciones, el gobierno no dudó un instante en avanzar en un acuerdo entreguista y contrario al interés público.

Con quien tengas trato, no tengas contrato

El acuerdo celebrado entre el Estado Uruguayo y el Grupo Katoen Natie proyecta consecuencias graves en términos de soberanía en materia portuaria, especialmente en lo que respecta a la regulación y control por parte de la Administración Nacional de Puertos (ANP).

El aspecto que más se ha destacado es la extensión del plazo por 50 años más, los que sumados a los que aún le restan determinan que durante 60 años la operativa en materia de servicios portuarios funcionará bajo la batuta de una trasnacional.

Pero no todo se reduce a una cuestión de plazos.

El acuerdo modifica aspectos sustanciales del Régimen de Gestión de la Terminal Especializada aprobado por decreto 137/00, reglamentario del Art. 20 de la ley 17.243, en tanto elimina la actividad de operadores portuarios competidores de la Terminal Cuenca del Plata, obliga a los armadores de buques, importadores y exportadores a contratar con dicha terminal o ir a puertos de otro país; libera las tarifas que Terminal Cuenca del Plata puede cobrar a los buques y gran parte de las que se cobran al Comercio Exterior del Uruguay; impide que otros operadores pueden tener equipamiento especializado en contenedores incluso en terminales polivalentes o multipropósito y condiciona la existencia de otras terminales especializadas futuras a la actividad que la terminal desee realizar.

Por si todo esto no bastara, se incluye la aprobación de un nuevo Reglamento de Atraque para el Puerto de Montevideo hecho a medida de la trasnacional belga, que otorga –sin ley habilitante y contra las leyes vigentes en materia de competencia- el monopolio de la actividad de contenedores. Pero lo que es peor aún, es que los decretos surgidos de este pacto leonino violan la ley de puertos que establece que los servicios portuarios se prestarán en régimen de libre competencia. La propia ley No 17.243, que es la que autorizó al Estado a asociarse con privados (art 188 de la Constitución), estableció en su artículo 20 que al crearse una terminal especializada “…no se comprometerá restricciones para operar en otros sectores del Puerto de Montevideo”.

También se viola la ley de Defensa de la Libre Competencia en el Mercado (ley 18.159) ya que la normativa aprobada restringe, obstaculiza, distorsiona la competencia, en lo que respecta al mercado de servicios de carga y descarga, especialmente carga y descarga de contenedores, dentro del Puerto de Montevideo.

Amigos son los amigos

La normativa aprobada desde el acuerdo obliga a la ANP a priorizar el atraque de buques y barcazas portacontenedores en la terminal especializada; solo podrá decretar los mismos en los muelles multipropósito en caso de que la misma se encuentre ocupada durante el periodo de 24 horas siguientes al decreto. El lector más desprevenido podrá advertir de que manera el Estado apuesta a un claro direccionamiento de la carga hacia la terminal especializada. A su vez relega a los muelles del Estado al cumplimiento de un rol meramente subsidiario ya que podrá autorizarse la operación de estos en caso de ocupación de las instalaciones especializadas.

El sometimiento llega al punto de no permitirse por 60 años la autorización ni la instalación de grúas porticas y/o equipamiento que puedan dar lugar a una especialización en contenedores fuera del área correspondiente a la Terminal Cuenca del Plata.

Por el mismo plazo, tampoco se podrán otorgar nuevas concesiones ni permisos ni autorizaciones para la instalación y explotación de una Terminal de Contenedores Especializada, durante la vigencia de la concesión, salvo que los movimientos de contenedores en la Terminal gestionada por el Contratistas superen el ochenta y cinco por ciento (85%) de la capacidad anual de la Terminal por dos años consecutivos.

La ilicitud del fin es clara en la medida de que viola normas constitucionales, legales y reglamentarias. La más grave de todas, es la violación del art 85 de la Constitución que establece que los monopolios deben aprobarse por ley y con una mayoría especial.

Un cisne negro sacude el tablero político

La teoría de los sucesos del cisne negro describe acontecimientos singulares, totalmente inesperados y con un enorme impacto sobre la economía y la política nacional.

Tal lo que aconteció a partir del reciente fallecimiento del ministro del Interior, Jorge Larrañaga, lo que determinó la designación de Luis Alberto Heber al frente de esa cartera y, en lugar de este al frente del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, al empresario transportista y Sub Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, José Luis Falero.

El dato, que a simple vista podría ser solamente el reflejo de un cambio de actores en el Consejo de Ministros, es relevante, dado el importante compromiso del ex ministro Heber con este acuerdo y su eventual responsabilidad política con motivo del mismo.

Pero esto no modifica el debate en torno a la política portuaria que está planteado. Reducir el análisis a un enfrentamiento entre operadores privados para repartirse el mercado de los servicios portuarios desvía el foco de lo que realmente importa: la soberanía del país y qué papel juegan los puertos uruguayos como palancas para el desarrollo. En definitiva, cuál será el papel del Estado en el sistema portuario nacional en la perspectiva del gobierno.

(*)Doctora en Derecho y Ciencias Sociales, asesora Bancada Espacio 1001.