La inserción internacional en debate

Rodrigo Alonso y Pablo Da Rocha (*)

La semana pasada, en la sede del PIT-CNT, se llevó a cabo una actividad para abordar la posibilidad de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con China; lo cual motivó, desde hace unos meses la formación de un grupo de estudio abocado a la tarea de analizar sus posibles impactos.

Es así que el Instituto Cuesta Duarte instaló un equipo de trabajo para sistematizar la  información y elaborar un documento, como insumo para el intercambio, sobre los posibles impactos de los acuerdos preferenciales de comercio internacional y regional de Uruguay. 

En este marco se realizó un seminario-taller, que contó con la participación del director del Instituto Cuesta Duarte, Milton Castellano, que dio apertura a la actividad, presentando un avance del trabajo del equipo técnico. Posteriormente disertó un panel de comentaristas integrado por Álvaro Lalanne (especialista y asesor en temas de comercio internacional) y el analista en geopolítica,  Álvaro Padrón. 

Políticas integrales

En la actividad se generó un debate en torno a la necesidad de establecer criterios previos a su abordaje. En primer término, que la inserción internacional no constituye un fin en sí mismo, sino un medio que forma parte y responde a una estrategia de desarrollo nacional. En segundo término, no puede ser entendida como una política aislada, sino que debería tener un estatus de política pública, orientada a fines y cometidos que tengan al bienestar social como faro. Por último, la política de inserción internacional debe lograr una mirada balanceada e integral, en referencia a considerar varias dimensiones además de la económica, como la política, la ambiental, la social y por supuesto, la geopolítica.

El taller trascendió la posibilidad de un TLC con China y permitió echar luz sobre otros aspectos que hacen a la política exterior, considerada en lo particular en este “emergente”, pero también para ser referencia ante la posibilidad de otros acuerdos o instrumentos comerciales. No es novedad que China es un socio fuerte y una potencia mundial manufacturera a nivel comercial. 

En cambio, nuestro país tiene una canasta exportadora de bienes y servicios que puede dividirse en tres fuentes: 1) Las exportaciones de bienes, donde se destacan la carne bovina, la celulosa, la soja y los lácteos. 2) El turismo, hoy disminuido por la pandemia y las dificultades del mercado argentino, pero muy relevante años atrás. 3) Los llamados servicios no tradicionales (informáticos, financieros, profesionales y de consultoría, de telecomunicaciones, etc.).

Exportación primaria

Globalmente, el 42% del total exportado por Uruguay se concentra en la carne, el turismo y la celulosa. Si además agrupamos la venta de madera junto a la celulosa y a los subproductos cárnicos con la carne bovina, el peso relativo de la cadena forestal y la cárnica, es aún superior.  Si bien, actualmente el peso del turismo ha disminuido sustancialmente dada la pandemia y la situación de Argentina, igualmente en una mirada estructural de la canasta exportadora de Uruguay es importante situarlo, ya que si tomamos en cuenta el promedio de ingreso de divisas por turismo entre los años 2012 y 2016, ese valor anual hoy representaría el segundo rubro en importancia. Años atrás el turismo fue de hecho el primer rubro en generación de divisas. 

Tenemos, entonces, que el conjunto de exportaciones de base primaria (cadena cárnica, forestal, agricultura, lechería y otros), representan el 61% del total exportado, mientras los servicios no tradicionales un 15%, el turismo un 13% y la industria un 11%. 

En definitiva, existe un alto peso de base primaria, donde se destaca la dependencia de la cadena cárnica y la forestal. Resulta novedoso el desarrollo de las exportaciones de servicios no tradicionales, con un 15% del total. Es destacable  la relevancia del rubro turístico, más allá de la mala coyuntura actual. El 11% de las exportaciones de bienes industriales, si bien se ubica en último lugar, da cuenta de que existe un entramado industrial exportador a considerar, el cual se orienta fundamentalmente al Mercosur.

El flujo comercial que tenemos con China crece continuamente desde 2004, pasando del 5% a más del 20% en la actualidad. El saldo comercial (exportaciones menos importaciones), se presenta positivo desde el año 2013 en adelante. Durante el 2021, empujado en gran medida por la suba de los precios de nuestros productos de exportación, el saldo favorable fue de 1.281 millones de dólares. 

El principal rubro de exportación hacia China es la carne, con un 45% del total. Las exportaciones de ese rubro hacia el mercado chino han crecido considerablemente en la última década. Mientras que en el año 2011 se ubicaba en torno a los 20 millones de dólares, diez años después alcanza los 1.480 millones de dólares (Uruguay XXI). Le siguen la soja y la celulosa, ambos rubros con un 13% del total exportado. 

El mercado chino de las exportaciones uruguayas se encuentra altamente concentrado en materia de productos. Si agregamos todos los rubros cárnicos, tenemos que casi el 60% de las exportaciones a China están vinculadas a este sector. Por otra parte, si tomamos los 9 principales rubros de exportación, tenemos casi el  97% del total exportado.

Por lo tanto, analizar el posible impacto de un TLC con el país asiático nos impone tener en cuenta en primer lugar dicha estructura de flujo comercial; para luego analizar cómo se articula y se complementa (si sucede), en el marco del impulso de un modelo de desarrollo o de actividades de mayor valor agregado, aprovechando el enlazamiento estratégico en la cadena.  

Una mirada global

Así es que, en principio los grandes beneficiados serían los sectores vinculados a la carne, al cuero, la miel, el arroz y la madera; en tanto, los perjudicados serían los sectores manufactureros asociados a los bienes de consumo; incluso se advierten posibles problemas en bienes intermedios o de capital (como son las autopartes).

Es posible identificar al menos dos canales de afectación principales. En primer lugar, los sectores industriales que quedarán desprotegidos ante las importaciones chinas; y en segundo lugar, los sectores productivos que hoy dirigen el grueso de sus exportaciones al Mercosur y podrían enfrentar una eventual caída del actual tratamiento comercial recibido en el marco del bloque regional. 

El mercado regional es de suma importancia para Uruguay, ya que es el destino de la gran mayoría de las exportaciones de los productos industriales. Mientras que el 90% de lo exportado por Uruguay a países de extrazona corresponde a productos primarios y basados en recursos naturales, estos solo representan el 54% del total exportado a los países del Mercosur. De hecho, una investigación realizada en el año 2016, estima en 35.000 los puestos de trabajo potencialmente afectados por un TLC entre el Mercosur y China (textil-vestimenta, química, caucho y plástico, maquinaría eléctrica, papel y cartón, metalurgia, automotriz y muebles).

El documento concluye con una mirada global sobre el tema inserción sobre la firma o no de un TLC con China, en el marco o no del Mercosur, siendo una decisión trascendental, del tipo que afecta el devenir nacional en su integralidad y a largo plazo. Por lo tanto, no puede abordarse como la panacea de todos nuestros problemas. La discusión en torno a eso debe ir más allá de un mero balance de sectores ganadores y perdedores, para ser asumida como un debate de rango estratégico, vinculado directamente con el proyecto de nación.

Uruguay precisa una estrategia de desarrollo y en función de eso definir si un TLC con China es compatible o no; así como qué tipo de TLC es compatible y cuál no.  No se trata de discutir dicotómicamente TLC sí o TLC no, sino de habilitar un debate a fondo, dadas las implicancias de la decisión. Por el momento aún no se conocen los estudios de impacto hechos en el marco de los intercambios con la contraparte china y los trascendidos de prensa nos hablan de un efecto poco relevante situado en el 1% del PBI.

Nuestro país necesita desarrollar una matriz de crecimiento dotada de mayor contenido tecnológico y valor agregado, aprovechando sus recursos y capacidades, de tal modo de diversificar y mejorar su canasta exportadora. Uruguay debe crecer en forma sostenida, pero también desarrollarse, contemplando en su estrategia de inserción internacional la dimensión política, social y ambiental. La política exterior debe ser un instrumento para promover y desarrollar un modelo de desarrollo nacional con justicia social.

(*) Economistas, integrantes del equipo de “Valor!!”

Foto de portada:

Luis Lacalle Pou durante una conferencia por TLC con China en la Torre Ejecutiva, Montevideo. Foto: Daniel Rodríguez /adhocFOTOS

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