Por Rodrigo Alonso (*)
Esta semana el Ministerio de Industrias, Energía y Minería presentó el documento Plan Industrial Uruguay, un material elaborado por el Instituto de Economía de la Udelar por convenio con el Miem y que resulta en un aporte del gobierno para el necesario debate sobre una nueva política industrial. El documento, que puede leerse en la web del Ministerio, no representa un plan cerrado ni de un anuncio de medidas concretas, sino un insumo que reúne evidencia sobre la evolución de la industria uruguaya en las últimas dos décadas, sistematiza el conjunto de instrumentos de política industrial vigentes y traza una visión estratégica con horizonte 2050, que el Gobierno se propone discutir y afinar en el marco del Consejo de Industria y los Núcleos Productivos (ámbitos donde participan empresarios, trabajadores y academia).
El diagnóstico: una industria que pierde peso y no logra transformarse
El diagnóstico muestra dificultades persistentes. Entre 2005 y 2024, la manufactura perdió participación en el producto nacional, en un proceso que se profundizó durante la última década. Su evolución fue muy desigual: mientras la producción de celulosa tuvo una fuerte expansión, al igual que la madera, numerosas ramas crecieron poco o se contrajeron. El crecimiento agregado de la industria convive, así, con el debilitamiento de una parte de su tejido productivo, en particular con el retroceso en sectores intensivos en mano de obra como el textil y vestimenta, o las curtiembres. Industrias históricas de nuestro país.
Esa heterogeneidad también se expresa en la inserción internacional. El documento identifica una especialización reforzada en el primer procesamiento de materias primas nacionales y una caída de la sofisticación de la canasta exportadora. Los sectores frigorífico, de celulosa y papel y lácteo concentran hoy más del 60% de las exportaciones industriales.
Las consecuencias sobre el trabajo son significativas: la industria perdió más de 40.000 empleos netos entre 2005 y 2024, y su participación en la ocupación total pasó de algo menos del 15% a menos del 10%.
Uno de los datos más elocuentes aparece en la comparación de productividad con Estados Unidos. La serie presentada, correspondiente a 2005-2020, muestra que la productividad manufacturera uruguaya se mantuvo por debajo de una quinta parte de la estadounidense, pese a cierta reducción de la distancia.
Fuente: imagen extraída del documento Plan Industrial Uruguay
La política hacia la industria: fragmentación y falta de continuidad
El documento hace un repaso pormenorizado de la política industrial aplicada desde 2010, que combinó instrumentos horizontales de alcance general, como la promoción de inversiones o las zonas francas, con instrumentos sectoriales más focalizados, canalizados a través de los Consejos Sectoriales primero (2010-2017) y del programa Transforma Uruguay después (2016-2020).
El balance que traza el propio documento es autocrítico. Reconoce que hubo varios instrumentos pero no siempre una estrategia clara de cambio estructural; que la fragmentación institucional, la coordinación interministerial irregular y los cambios de prioridades entre administraciones limitaron la capacidad de sostener una política de largo aliento; y que buena parte de esos instrumentos tuvo escala reducida frente a la magnitud de los desafíos de productividad e innovación que la propia industria enfrenta.
Las propuestas: una arquitectura en tres niveles, con horizonte 2050
A partir de ese diagnóstico, el documento no propone medidas puntuales sino una arquitectura estratégica. Define una visión de país industrial hacia 2050, «una economía diversificada, innovadora, sostenible e integrada al mundo, capaz de ofrecer empleos de calidad», y siete objetivos estratégicos: transformación productiva y cambio estructural; incremento de la productividad y la innovación; generación de empleo de calidad; inserción internacional con mayor valor agregado; reducción de brechas territoriales, sociales y de género; transición hacia la sostenibilidad ambiental; y fortalecimiento de la coordinación institucional.
El eje de la propuesta es una arquitectura de instrumentos organizada en tres niveles. Un nivel horizontal, dirigido a todo el sistema productivo, para atender barreras comunes a la mayoría de las empresas: financiamiento, formación de recursos humanos, adopción tecnológica, internacionalización. El segundo nivel apunta a complejos productivos específicos con potencial de desarrollo: el documento identifica algunos, entre ellos el complejo forestal-maderero-celulósico, el cárnico y de alimentos de origen animal, el lácteo, la industria química, la farmacéutica, la maquinaria agrícola y bienes de capital, las manufacturas de madera para la construcción y la química asociada a la bioeconomía. El tercer nivel es territorial, y propone organizar la política en torno a seis sistemas regionales: 1. El núcleo industrial diversificado, que abarca Montevideo, Canelones, San José y Colonia, con una base amplia que va de alimentos y farmacéutica a química, plásticos, metalmecánica, electrónica, TIC y servicios productivos: 2. El complejo forestal-madera, que se extiende por Tacuarembó, Rivera, Durazno, Río Negro, Colonia y parte de Cerro Largo, apoyado en madera, celulosa, papel, biomateriales y química forestal: 3. el complejo agroalimentario que reúne al litoral oeste, Salto, Paysandú, Soriano y Río Negro, junto con San José, Colonia, Florida y Flores, en torno a frigoríficos, lácteos, molinería y alimentos procesados. Estrechamente vinculado a este, 4. el complejo agrícola y de maquinaria, que cubre Soriano, Colonia, Río Negro, Paysandú y Florida, centrado en maquinaria agrícola, metalmecánica y servicios tecnológicos para el agro. Completan el mapa, 6. el complejo arrocero, en Treinta y Tres, Cerro Largo, Rocha y Artigas, orientado a arroz, molienda, bioenergía y logística; y 7. el complejo minero y de materiales, en Lavalleja, Maldonado y Paysandú, basado en cemento, minerales no metálicos y materiales para la construcción.
Un capítulo central de la propuesta es el de gobernanza. El documento sostiene que la principal debilidad no es la falta de instrumentos o de actores, sino la dificultad para articularlos, sostener mecanismos de coordinación estables y construir una orientación estratégica compartida entre Estado, empresas, trabajadores y territorios. Por eso plantea incorporar, desde el inicio, un sistema permanente de monitoreo, evaluación y aprendizaje institucional, que permita revisar y ajustar la estrategia a medida que cambien las condiciones tecnológicas, comerciales y geopolíticas.
Finalmente, el documento plantea una agenda inmediata de trabajo: construir acuerdos amplios sobre la visión y los objetivos de largo plazo; validar y profundizar, junto a empresas, trabajadores, academia y gobiernos departamentales, la identificación de sectores y territorios con potencial; y revisar el conjunto de instrumentos existentes para determinar cuáles responden a las prioridades estratégicas, dónde hay vacíos y dónde hay superposiciones. El propio informe es claro en que no pretende cerrar el debate: se plantea como «la construcción de una dirección estratégica compartida», a desarrollarse en los ámbitos ya en funcionamiento, en particular el Consejo de Industria y los Núcleos Productivos.
(*) Economista.
