Por Pablo Da Rocha
Hace un par de semanas la Dra. Ana Ferraris en un excelente artículo de índole político-jurídico formulaba en el final una pregunta de enorme trascendencia: ¿Cuál será el papel del Estado en el sistema portuario nacional en la perspectiva del gobierno? El artículo nos recordaba la importancia del Puerto de Montevideo, en perspectiva histórica, acerca de su rol, desde el período colonial como centro de referencia, al punto de llegar a consolidarse como una “alternativa más eficiente y económica” en comparación con su par en Buenos Aires.
De hecho, así lo recoge la propia historia -en palabras de Fernández Saldaña- cuando afirma en su obra que: “Desde muy temprano en la historia el Puerto de Montevideo definió nuestro destino. Montevideo porfiaría la dominancia con Buenos Aires como capital portuaria, quizá auspiciado por su prosperidad y sociabilidad extendida por entonces. Tal es el casi pseudo-predeterminismo histórico, que “…si Montevideo no hubiese existido, el territorio Oriental del Uruguay habría carecido de un esencial elemento de viabilidad, de fuerza y cultural indispensables para ser una nación independiente”.
Incluso, cuando se menciona que, sin la bahía, su puerto, Montevideo no hubiera tenido razón de ser, no hubiera existido tampoco. “Así se ligan en lógica sucesión, el puerto natural, el campamento, la aldea, la villa, la ciudad, la capital y la Patria”. Y agrega, “ya constituida en República, esa bahía de Montevideo será la esperanza de futuras generaciones, será la clave de la prosperidad económica, llegando al punto de convertirse, por casi todo más de dos siglos, en una “verdadera y única obsesión nacional”.
Posiblemente hasta el propio historiador Reyes Abadie, lo resumía en referencia a lo definitorio que resultaría para nuestro país: “Montevideo se ha tragado al país: triunfó el puerto. El proceso histórico del Uruguay es la “montevideanización” del Uruguay. Es un peso demográfico y económico demasiado grande para el resto del país, que queda condicionado por esta realidad…”
Lo cierto es que hoy nuestro país se enfrenta a un nuevo intento de privatización del puerto -al menos de fuerte mercantilización de un polo logístico por naturaleza, pero de enorme repercusión en lo ideológico-. Nos referimos al acuerdo celebrado entre el Grupo Katoen Natie -o la Terminal Cuenca del Plata (TCP) con el Estado uruguayo. Las implicancias de este acuerdo van más allá de sus impactos en lo económico o sus repercusiones en el mercado intraportuario, alcanza a cuestiones vinculadas con la identidad nacional, y, por ende, con la soberanía de país.
El atributo de la soberanía de acuerdo a un artículo de Arbuet-Vignali y Barrios sobre “El Estado, la Soberanía y el marco institucional”, es “… inherente a la institución del Estado nacional y está estrechamente vinculado tanto con las fronteras que este posee y le separan de otros nucleamientos similares, como con los grupos humanos que lo habitan y la relación gobernante-gobernado que a estos vincula a través de un orden jurídico y político de distribución legítima del poder”.
Perder la soberanía, por tanto, en lo interno supone que el soberano es legitimado para adoptar la última decisión que ningún otro poder material tiene derecho a modificar; en cambio, en lo internacional hay solo una posibilidad exclusiva y excluyente del soberano. No poseer la soberanía exclusiva, condiciona o supedita el ejercicio de poder, siendo especialmente relevante la “cuota” de poder. Esto es lo que está en disputa: la posibilidad de decidir, la soberanía del país, en el marco de qué papel juegan los puertos uruguayos como palancas para el desarrollo.
Desde el punto de vista jurídico existen numerosas implicancias -que recomiendo leer en la nota de Ana Ferraris- sin embargo, vale la pena repasar las que tiene desde el punto de vista económico. Teniendo como cometido principal analizar los posibles efectos o consecuencias sobre la dinámica portuaria -desde la eficiencia- como desde su impacto sobre los precios de los servicios prestados por TCP.
Un primer análisis nos permite observar que el funcionamiento de un puerto está determinado por la forma en que se organizan los distintos agentes para prestar el servicio, y especialmente su rol, en el marco de la logística portuaria general. En este sentido, debemos destacar que le mercado de servicios portuarios de nuestro país presenta diversos actores, con distintas estructuras de costos, que se trasladan a precios. Asimismo, las heterogeneidades generan economías de escala (costos decrecientes con el volumen/tránsito) dado por el porte de las inversiones, en otras palabras, lo que puede conducir a enormes diferencias. Por último, en consonancia con lo anterior, son necesarias las regulaciones y controles (gobernanza) de manera de poder arbitrar la tensión entre competencia y eficiencia.
En primer lugar, nos enfrentamos a un acuerdo con TCP, que incluye un compromiso de inversión para aumentar la capacidad de la terminal, a pesar de que, como da cuenta un informe de la consultora CPA que recoge las estimaciones de Fundación Valenciaport (2016), la capacidad instalada de TCP en la actualidad cuenta, debido a la reducción de movimientos, una capacidad ociosa entre 60% a 65%, lo que impacta en los precios. Asimismo, el acuerdo prevé, una manifiesta intención de rebaja de tarifas (que también se asocia a la eficiencia) y una extensión por cincuenta años, una vez vencido el acuerdo vigente (año 2031).
Así pues, esa caída en el volumen de las operaciones en los últimos años por parte de TCP, se tradujo en un aumento del costo fijo unitario, que, en ausencia de mejoras en términos de eficiencia, implicó un aumento de precios afectando la demanda del mercado y los costos en los mercados cautivos. De hecho, los precios de TCP para contenedores de exportación (según datos de enero de 2021) se ubican para cualquier tipo (Contenedor Dry o Reefer) por encima de los que ofrece Montecon.
De acuerdo a los informes de CPA en un escenario en el que TCP hubiera operado como terminal exclusiva de contenedores, el costo promedio unitario se habría reducido entre 11,5% y 16,3%. Es decir, todo indica que TCP habría tenido oportunidad de rebajar sus tarifas. Sin embargo -a pesar de tener precios significativamente por encima de Montecon- en un escenario optimista de “rebaja de tarifas” éstas podrían oscilar entre 24% y 57%. De ser así, trasladase a precio podría equivaler, en promedio, al 2,7% del valor FOB (costo de mercadería de exportación).
Este cálculo -no tomaría en cuenta- las rebajas que TCP podría haber llevado a cabo, en tanto, operó con capacidad ociosa, es decir, contaba con margen para reducir sus precios, sin mediar un acuerdo adicional. Es dable esperar, por tanto, que, en caso de implementarse, se consideren ambos efectos (capacidad ociosa y compromiso por inversión). Lo cierto y concreto es que, desde un enfoque de estructura de mercado, estamos en presencia de la consolidación de un monopolio -el informe de CPA refiere a un monopolio natural operando en un equilibrio ineficiente-.
Así pues, se detectan dos importantes riesgos o dilemas relevantes: en primer lugar, la posibilidad de constituirse en monopolio privado, lo cual supone sacrificar las condiciones de competencia en el mercado interportuario, esto no solo tiene enormes implicancias en lo político, sino también en términos de eficiencia económica; en segundo lugar, de prosperar el acuerdo, se tienen que llevar a cabo cambios en la gobernanza de la ANP.
La ANP se convierte en “juez y parte”, pierde su cometido regulador, es decir, tiene un conflicto entre su rol accionista de TCP y regulador portuario. Es decir, se requieren reformas en materia institucional y de regulación de los servicios portuarios para asegurar que las ganancias de eficiencia se trasladan a los usuarios finales, y tengo el impacto sobre el bienestar general esperado. Para ello, habría que fortalecer a la ANP como regulador, esto interpela no solo al organismo como regulador estatal y su estrategia portuaria, como del uso de criterios a la hora de fijar tarifas o trasladar precios; sino también como Estado -identidad y soberanía-.
Lo que está en cuestión no solo es la posibilidad de privatizar el puerto en manos de un privado trasnacional, de dudosa reputación, que intentó hacerle juicio al Estado. Se pone en tensión y cuestión el rol del Estado, y, fundamentalmente, el Patrimonio Nacional.
Quizá en última instancia esté en debate lo que planteaba Fernández Saldaña (1939): “Si como dijo alguien, el Nilo es el padre del Egipto, se puede decir también que nuestro país es hijo del Puerto de Montevideo”; o se trata; como señalaba Real de Azúa: “La Banda Oriental es un país constituido de una delimitación territorial, presentado como producto de una ciudad portuaria…(…) Una configuración nacional condicionada por la diversidad política y al arbitrio de virreyes y gobernantes que desconocían la propia tierra”.
