Rodrigo Gorga (*)
El pasado 9 de mayo, el Instituto Nacional de Estadística (INE) presentó las nuevas estimaciones de pobreza y desigualdad correspondientes a 2024, esta vez con una metodología actualizada. Si bien los datos marcan una baja respecto a 2023, el nuevo enfoque revela una realidad más dura de lo que mostraban las mediciones anteriores, con fuertes desigualdades por edad, territorio y origen étnico. Todo esto sucede mientras el nuevo gobierno se prepara para delinear políticas que respondan a este renovado diagnóstico.
Nueva foto con protagonistas similares
Según los nuevos datos del INE, el 17,3% de la población uruguaya se encuentra bajo la línea de pobreza. En Montevideo la incidencia es levemente superior, con un 17,5%, mientras que en el Interior alcanza el 17,1%. Los rasgos estructurales de la pobreza siguen siendo los mismos: afecta especialmente a las infancias, con un 32% de pobreza entre los menores de 6 años y un 28% entre quienes tienen entre 6 y 17 años. En el otro extremo de la pirámide etaria, solo el 6,3% de las personas mayores de 65 años se encuentran en esta situación. La ascendencia étnico-racial declarada también influye en el riesgo de pobreza: entre la población afrodescendiente, la incidencia alcanza el 28,7%. Las diferencias según el sexo del referente del hogar también son significativas: la pobreza es un 60% más alta en los hogares encabezados por mujeres. La indigencia —es decir, la pobreza extrema— afecta al 1,5% de la población total, con una mayor incidencia en Montevideo (1,9%).
La foto que ofrece la nueva medición es bastante distinta a la que mostraban las estimaciones anteriores. Si bien los cambios metodológicos modifican de forma importante los valores absolutos, no alteran las tendencias generales ni las desigualdades estructurales que revelan los datos. En 2024, la pobreza continuó la tendencia decreciente iniciada tras el salto registrado durante la pandemia de 2020, aunque todavía no logra recuperar los niveles previos a esa crisis. Este dato no es menor: según la CEPAL, mientras el promedio de América Latina logró no solo revertir el aumento de la pobreza sino también mejorar con respecto a la situación prepandemia, Uruguay aún no lo ha conseguido. Lo que antes se estimaba como un 8,3% de personas en situación de pobreza ahora pasa a ser 17,3%; entre los menores de 6 años, la afectación sube del 20% al 32%, y entre la población afrodescendiente, del 19% al 28%. La indigencia, que anteriormente era percibida como un fenómeno casi inexistente, hoy alcanza al 1,5% de la población.
Los cambios metodológicos y sus tiempos
En Uruguay, la medición de la pobreza monetaria se basa en comparar el ingreso del hogar con un umbral mínimo, conocido como línea de pobreza (LP), que representa el costo de una canasta básica de consumo. Si el ingreso del hogar está por debajo de esa línea, se considera que todos sus integrantes están en situación de pobreza. Si el ingreso es aún menor y no alcanza para cubrir una canasta más reducida —la línea de indigencia (LI)— se considera que el hogar está en pobreza extrema o indigencia. La canasta básica incluye los gastos alimentarios y no alimentarios necesarios para cubrir, al menos, las condiciones mínimas de alimentación, vivienda y servicios del hogar, según el patrón de consumo del 20% más pobre de la población. En otras palabras, quienes están por debajo de la línea de pobreza no cuentan con los ingresos suficientes para sostener un nivel de vida básico. Esta medición se complementa con el Índice de Pobreza Multidimensional que también publica el INE, y que considera otras dimensiones del bienestar como educación, trabajo, salud y condiciones del hogar.
A partir de la medición presentada para 2024, el INE aplica una nueva metodología para estimar la pobreza en Uruguay. ¿Qué cambió con respecto a la que se venía utilizando hasta el año pasado? La actualización implicó transformaciones profundas tanto en la canasta de consumo —que determina la línea de pobreza— como en la forma de calcular el ingreso disponible de los hogares.
Por un lado, se redefinió la canasta básica en base a los gastos reales relevados en la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH) de 2017, lo que elevó el valor monetario de la línea de pobreza y, con ello, la cantidad de personas consideradas pobres. Hasta 2023, se utilizaba una canasta basada en la ENGIH de 2006, actualizada año a año por el Índice de Precios al Consumo (IPC). Este rezago constituía una debilidad importante de nuestro sistema estadístico, ya que las pautas de consumo de los hogares han cambiado sustancialmente en los últimos años. A diferencia de las encuestas continuas de hogares —que se realizan todos los años para relevar la situación socioeconómica de la población—, las encuestas de ingresos y gastos son más costosas y se aplican con menor frecuencia, pero son fundamentales para actualizar correctamente la línea de pobreza.
Por otro lado, se ajustó la forma de medir el ingreso disponible. Se dejó de imputar como ingreso el hecho de tener una vivienda propia —una práctica que consistía en estimar cuánto pagaría ese hogar si tuviera que alquilarla— y se comenzó a restar efectivamente el alquiler en los casos de hogares inquilinos. Es decir, en vez de comparar los ingresos de propietarios e inquilinos asumiendo un alquiler hipotético, se decidió comparar directamente los ingresos después de pagar el alquiler en aquellos casos donde efectivamente se paga. Algo similar ocurrió con las cuotas mutuales abonadas por el Fonasa, que hasta ahora se contabilizaban como un ingreso adicional para quienes accedían a esa cobertura, y que ahora dejan de computarse de esa forma.
Estos cambios metodológicos tienen efectos importantes: al reflejar mejor los gastos reales de los hogares más humildes, reducen el ingreso disponible estimado y, por lo tanto, elevan la proporción de personas bajo la línea de pobreza. Con la nueva metodología, además los cambios en los niveles de pobreza descriptos anteriormente se alteró el mapa territorial de la pobreza: mientras que antes se registraban niveles significativamente más bajos en el Interior del país, ahora los datos muestran una situación similar entre Montevideo y el resto del territorio.
Uno de los elementos más llamativos de esta nueva edición es constatar que hayan pasado siete años desde la encuesta de gastos de 2017 para que se actualizarán los umbrales oficiales de pobreza en el país. Esto no pone en duda la seriedad ni el compromiso técnico de quienes trabajan en las instituciones estadísticas, pero sí deja en evidencia las limitaciones institucionales y presupuestarias que enfrentaron estas tareas durante el gobierno anterior.
Los desafíos políticos
Esta nueva fotografía no hace más que reafirmar los enormes desafíos que enfrenta Uruguay para atender carencias que ahora se constatan como más extendidas y, por tanto, más urgentes. La hoja de ruta esbozada por el nuevo gobierno se apoya en las prioridades y propuestas presentadas a la ciudadanía durante la última campaña electoral.
Entre las medidas anunciadas, se destacan el fortalecimiento del sistema de transferencias con énfasis en la infancia y la adolescencia, con el objetivo de llegar a los sectores más golpeados según la nueva medición. También se prevé el despliegue de programas específicos para promover el empleo juvenil y femenino, así como transformaciones educativas orientadas a romper con los mecanismos que reproducen la pobreza de una generación a otra.
Sin embargo, queda por verse de qué manera estas orientaciones se traducen efectivamente en políticas redistributivas. Si lo que ahora se constata es que la pobreza es mucho más extensa de lo que se creía, quizás también deba ampliarse la contribución de los sectores más privilegiados, para sostener un modelo de desarrollo más justo y que no deje a nadie afuera.
(*) Economista.
