Por Rodrigo Alonso
Uruguay está retomando el debate sobre su rumbo estratégico. Tiene antecedentes relevantes. En la década del 60 del siglo pasado la CIDE. Más acá, una vez que el FA conquista el gobierno nacional, desde OPP se dieron múltiples intentos por retomar la planificación estratégica. El último de ellos entre 2014 y 2019, cuando se desarrolló un esfuerzo sistemático por identificar una estrategia nacional de desarrollo de largo plazo, que se materializó en la Estrategia Uruguay 2050: más de veinte estudios sectoriales y prospectivos, organizados en torno a cinco megatendencias globales y tres ejes de transformación estructural. Ese proceso fue discontinuado con el cambio de gobierno, sin que sus conclusiones se tradujeran en política sostenida. Hoy constituye, sin embargo, un antecedente técnico de primer orden para el debate en curso.
Fuente: OPP, 2019. Estrategia de Desarrollo 2050
Fuente: OPP, 2019. Estrategia de Desarrollo 2050
Lo que distingue al proceso actual es su arquitectura participativa: convocado por la OPP con apoyo metodológico de ANDE, e impulsado inicialmente por el propio PIT-CNT, involucra de manera formal al movimiento sindical, las cámaras empresariales, la academia, el Parlamento y el Congreso de Intendentes. Esa base multiactor le confiere una legitimidad política diferente y abre la posibilidad de construir acuerdos con mayor capacidad de perdurar más allá de los ciclos de gobierno.
En lo que sigue voy a ubicar lo que considero deben ser los componentes centrales de un debate sobre una Estrategia Nacional de Desarrollo (END) desde el punto de vista productivo.
Si abordamos la cuestión del desarrollo desde una mirada centrada en la dimensión productiva, distinguimos desarrollo de mero crecimiento económico en tanto el desarrollo supone un proceso gradual de sofisticación de la fuerza de trabajo y de la matriz productiva, que permite un mejor posicionamiento en la división internacional del trabajo.
Esto se conecta con dos procesos complementarios. Por un lado, una mayor internacionalización de la producción: una economía como la uruguaya, incapaz de sostener procesos de envergadura apoyándose en su mercado interno, necesita insertarse virtuosamente en los mercados globales. Por otro lado, la progresiva mayor intensidad tecnológica de esa economía, medible por el grado de inversión en investigación y desarrollo respecto al producto bruto interno. El desarrollo implica, en este sentido, la capacidad de acompañar y asimilar el cambio técnico que se procesa a escala internacional, delimitado por las capacidades y sesgos propios de nuestra economía.
El encadenamiento central
Hay un esqueleto que articula el proceso de desarrollo en su dimensión productiva. Ese encadenamiento empieza por la capacidad de darle curso productivo al ahorro nacional, y, complementariamente, a la inversión extranjera directa, y se expresa en una elevación sostenida de la inversión como porcentaje del PBI con sesgo hacia los sectores transables y la infraestructura, y deriva en un aumento sostenido de la productividad media del trabajo nacional.
El nudo más crítico de este esquema es el problema del fondo de acumulación: de dónde provienen los recursos para poner en marcha el proceso de cambio estructural. No hay transformación productiva sin inversión, y no hay inversión sin una decisión política sobre cómo se orienta el excedente económico. El ratio de formación bruta de capital fijo (inversión) sobre el PBI expresa de manera concreta esta tensión.
Las políticas estratégicas como condiciones habilitantes
En torno a ese eje vertebrador, un conjunto de políticas estratégicas operan como condiciones habilitantes y orientadoras del proceso. La primera es una macroeconomía para el desarrollo, que establece el entorno necesario para el cambio estructural mediante la política macroprudencial, la estabilización del ciclo y la competitividad cambiaria. A esto se añade el uso racional de la renta agraria (evitando su distribución únicamente por la vía de la sobrevaluación cambiaria), cuya apropiación y destino inciden directamente sobre la disponibilidad de ahorro nacional para la inversión productiva.
La segunda política estratégica es el Plan de Infraestructura y Energía, que opera como vector de inversión con incidencia directa sobre la competitividad sistémica y la capacidad productiva del país. La tercera es el Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación, (que en Uruguay se denomina PENCTI y está actualmente en discusión), instrumento orientado a inducir el cambio técnico y materializar el aumento de la productividad media del trabajo. La cuarta es la política industrial o de desarrollo productivo, que orienta los recursos a sectores definidos, verticalizando la mirada y estableciendo dónde se concentrarán los esfuerzos fundamentales para la sofisticación y diversificación de la matriz productiva.
Las condiciones institucionales
En un plano de fondo, pero con carácter estructurante, se identifican dos condiciones de orden institucional y político sin las cuales el encadenamiento descrito no puede sostenerse. La primera es la capacidad estatal de planificación y de política de largo plazo: una institucionalidad pública con horizonte estratégico, capaz de orientar los instrumentos de política con coherencia y continuidad. La segunda es el diálogo social y el alineamiento de actores, que reconoce que la viabilidad política del modelo depende del alineamiento real entre el Estado, el movimiento sindical, el empresariado y la academia. No se trata de condiciones accesorias: sin ellas, las políticas estratégicas quedan en el aire, sin anclaje institucional ni sustento político.
El esquema analítico aquí reseñado no pretende ser exhaustivo. Es un mapa de orientación para una discusión que recién comienza. En esta etapa de debate que se inicia sobre la Estrategia Nacional de Desarrollo, el carácter participativo multiactor está planteado desde el inicio y constituye una buena base para que, al menos esta vez, el debate no quede en letra muerta.
