La LUC y la educación

“La educación tiene desafíos importantes pero los contenidos de la LUC no permitirán resolverlos”

Desde julio de 2020 Uruguay tiene una nueva Ley de Educación por más que algunos actores no lo quieran reconocer. Los principales cambios se centran en el concepto de derecho a la educación, la organización del sistema, el lugar del Estado y el papel de los docentes.

El derecho a la educación

Si bien no se cambian los primeros artículos de la Ley General de Educación (LGE) sobre el concepto de la educación como derecho y bien público social, algunas modificaciones sobre la obligatoriedad significan un enfoque diferente. El artículo 127 de la Ley de Urgente Consideración (LUC) elimina del artículo 7 de la LGE la obligación de inscribir a niños, niñas y adolescentes “en un centro de enseñanza y observar su asistencia y aprendizaje”. Esta definición da un giro importante, porque el derecho a la educación pasaría a depositarse en las familias y no en niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, estos son los sujetos de derecho.

Quienes observan la casuística se preguntan, dado que la norma debe ser genérica y abarcar a todas las situaciones: ¿Cómo se atiende la situación de aquellas familias que legítimamente adoptan la decisión de que sus hijos se eduquen en su casa?

La reversión del derecho a la educación y quitar la obligación de que tanto el Estado como las familias deben velar por su cumplimiento, es un cambio sustancial y un estímulo a la desvinculación educativa.

Algo similar ocurre con el artículo 140 que establece que la Educación en la primera infancia no es obligatoria. ¿Cuál es el mensaje que el legislador, el Poder Legislativo le transmite al Poder Ejecutivo y a la sociedad con una redacción de este tipo? Incluir en la ley la “no obligatoriedad” en forma expresa, ¿no es acaso un desestimulo y una legitimación para no cumplir con el derecho a la educación desde el nacimiento?

¿Organización o sistema?

La LUC sustituye el Sistema Nacional de Educación Pública por la “Organización General de la Educación Pública”, le otorga nuevas potestades al Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y en la Administración Nacional de la Enseñanza Pública (ANEP) mantiene el Consejo Directivo Central (CODICEN), pero elimina los Consejos de Educación Inicial y Primaria, Secundaria y Técnico Profesional transformándolos en Direcciones Generales.

Las motivaciones esgrimidas para introducir estos cambios han sido tres. El primero de los argumentos cuestiona y modifica el papel del Estado en materia educativa, que deja de ser considerado el garante y pasa a ser quien coordina. Según el cambio propuesto, no hay sistema, hay un ordenamiento donde intervienen un conjunto de instituciones que coordinan. En esa coordinación el Estado es un actor entre otros. Existe un corrimiento en el papel que cumple el Estado y se disuelve la existencia de un sistema que como tal es vivo y sufre modificaciones según las realidades.

El segundo argumento es el papel de los gobiernos en la definición de las políticas educativas y su relación con el concepto de autonomía. No hay duda que el sistema educativo uruguayo tiene una organización original. La autonomía de sus entes es producto de diferentes vertientes doctrinarias.

A pesar de ello, los gobiernos siempre tuvieron implicancia preponderante en la conducción de la educación pública, designando a las autoridades y haciendo pesar sus programas de gobierno en cada período electoral. Al mismo tiempo, siguiendo la tradición universitaria, se incorporó la participación docente en la ley de creación del Consejo de Enseñanza Secundaria en 1935 (Ley 9.523) y de la UTU en 1942 (Ley 10.225). Esta representación es quitada en la “Ley Sanguinetti” de 1973 y retomada en 2008 por la LGE, incorporando esta representación en el órgano central y en cada consejo, siendo la primera vez que un maestro electo por maestros integró el Consejo, tal como reclamaba la Federación Uruguaya del Magisterio desde su fundación en 1945.

La LUC se sustenta en la idea de que los gobiernos deben tener mayor protagonismo. No alcanza con designar la mayoría de las autoridades, coordinar la educación con otras políticas públicas, ni tener la iniciativa presupuestal. Se le incorporan nuevas funciones como la elaboración del Plan Nacional de política educativa, el Programa de Fortalecimiento de la Formación en Educación e incluso el reconocimiento del carácter universitario de esa formación. Para los defensores de estas normas, probablemente estas atribuciones sean todavía “modestas”. Sin embargo, no solo contradicen lo que señala la Constitución de la República, sino que van en el sentido contrario a la tradición nacional. Esta tradición ha sido un distintivo nacional.

El tercer argumento es lograr mayor eficiencia en el funcionamiento de los diferentes niveles educativos. Para ello se disuelven los Consejos de Educación, que tienen también una larga tradición histórica desde el Decreto Ley de 1877. No hay ninguna evidencia de lentitud, y mucho menos inadecuación, en las decisiones de los consejos producto de su carácter colegiado. La estructura propuesta concentra las decisiones de todo el sistema: educación, inicial, primaria, secundaria, técnico profesional y formación en educación en su Consejo Directivo (CODICEN) y transforma a los Consejos en órganos ejecutivos. De esta forma, cada uno de los niveles educativos pierden especificidad y se ven sometidos a decisiones centrales, con mayor peso político que técnico de las decisiones.

El resultado, en 18 meses de aplicación, ha sido el contrario al declarado: más lentitud en las decisiones, menos ejecutividad en las Direcciones Generales y más inadecuación a la realidad en la Dirección de cada subsistema.

El papel de los docentes

La LUC, junto a los Consejos de Educación, elimina la participación docente en cada nivel educativo. Pero también cambia el peso de los consejeros electos en las decisiones del CODICEN, que no requiere para ninguna decisión mayoría especial.

Por otra parte, las condiciones de trabajo docentes son modificadas por la LUC en otros artículos que también cuestionan la historia de acceso a cargos y horas en todo el sistema.

El articulo 193 ofrece la posibilidad de que la ANEP establezca “regímenes especiales” y le permite disponer “condiciones de orden funcional” de acceso y permanencia en los cargos según “el compromiso con una metodología de trabajo o un proyecto de centro educativo”.

Este artículo -que no cumplió con el artículo 64 de la Constitución- autoriza al CODICEN a delegar estas prerrogativas en las direcciones de los centros educativos (artículo 193, inciso f). Este procedimiento permite que los planteles de los centros educativos públicos se conformen por convocatoria de las direcciones, promoviendo la fragmentación del sistema, abriendo espacios de discrecionalidad, que van en sentido contrario a la historia de la educación pública.

Este procedimiento se asimila a las prácticas de las empresas e instituciones privadas, donde ingresan y permanecen aquellas personas que cumplen con los objetivos y metas de la empresa.

Y esto será aplicado en tantos centros como disponga el CODICEN, con mayoría designada por el gobierno. Esto significa que los docentes deberán adaptarse a las condiciones de cada dirección si quieren mantenerse en una institución lo que implica inestabilidad y precariedad laboral. Esto demuestra que la LUC sitúa al cuerpo docente en el papel de aplicador de políticas y definiciones adoptadas en organismos políticos, en todo caso con el asesoramiento de técnicos externos.

La práctica que hemos experimentado en estos meses es de elaboración de políticas y adopción de resoluciones sin contar con la opinión de los docentes. Y aunque alertemos sobre errores o dificultades, la respuesta ha sido: “las autoridades tomamos las decisiones”.

Hemos notado en estos meses que no existe voluntad real de negociación, sino tan solo de cumplir con la obligación de reunirse. Las resoluciones son difundidas por la prensa y luego transmitidas a los representantes de los sindicatos y de las Asambleas Técnico Docentes (ATD). Situaciones como la del comienzo de año 2021, cuando había experiencia y conocimiento suficiente para planificar con tiempo la virtualidad y la presencialidad, o la de los concursos de dirección de escuelas que trajo, como lo advertimos, una enorme cantidad de irregularidades que llevará a un comienzo de año con numerosas vacantes, son algunos ejemplos de la falta de diálogo.

Estas situaciones pueden o no ser producto de la LUC, pero sin duda que los cambios legales sustentan y promueven estas actitudes. Toda la literatura referida a educación demuestra que no habrá cambios ni transformaciones sin el compromiso efectivo de los docentes. La pandemia lo demostró, fue el compromiso docente el que permitió obtener resultados aún mejores de los esperables en esas circunstancias.

A modo de cierre

La educación tiene desafíos importantes y tendrá otros en el futuro porque esa es su historia. Pero los contenidos de la LUC en materia educativa, especialmente los 34 artículos que serán sometidos a referéndum en marzo próximo, no permitirán resolverlos ni crear condiciones favorables para enfrentar los que vengan por delante.

Para empezar a enfrentar las debilidades del sistema, es necesario derogar estos artículos y luego abrir espacios de diálogo y participación docente y ciudadana. La educación constituye un aporte clave para la vida democrática, pero para ello la misma educación debe ser construida democráticamente. Lo que parezca lento porque es dialogado, será más efectivo y duradero. Lo que parezca rápido y “eficiente” se puede transformar en efímero y débil.

Elbia Pereira, Secretaria general del PIT-CNT y la Federación Uruguaya de Magisterio (FUM)

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